Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de noviembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Azucena Recio González)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ GAL 6108/2019- ECLI: ES: TSJ GAL: 2019: 6108
Temas Clave: Lugar de Interés Comunitario; Red Natura 2000; Planificación; Urbanismo
Resumen:
Una sociedad impugna la Orden de la Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 11 de julio de 2016, por la que se actualizan los geográficos de las zonas Especiales de Conservación de Galicia, en lo relativo a la Zona de Especial Conservación “Gándaras de Budiño”, e indirectamente dos Decretos: de una parte, el Decreto 37/2014, de 27 de marzo, por el que se declaran zonas especiales de conservación los lugares de importancia comunitaria (LIC) de Galicia y se aprueba el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia; y de otra, el Decreto 72/2004, de 2 de abril, por el que se declaran determinados espacios Zonas de Especial Protección de los Valores Naturales. Esta parte cuestiona la delimitación de la Zona de Especial Conservación (ZEC) “Gándaras de Budiño” y Zona de Especial Protección de los Valores Naturales “Gándaras de Budiño”, en lo que afecta a la parcela 105-A del Polígono Industrial de As Gándaras.
En el expediente consta que en el año 2007 la recurrente realizó obras en la parcela de su propiedad sin autorización administrativa, ignorando las condiciones ambientales impuestas por el Decreto 139/2007, de 28 de junio, de aprobación definitiva del proyecto de modificación puntual del PGOUM del Concello de O Porriño para adecuarlo al Decreto 72/2004, que reguló la declaración como ZEC de los LIC Gallegos y mediante el que se aprobó el Plan Director de la Red Natura 2000. Dicho Plan fue concebido como un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), de conformidad con dos leyes autonómicas: i) la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia; y ii) la Ley 9/2001, de 21 de agosto, de Conservación de la Naturaleza. Mediante el Decreto 139/2007 se recalificó como suelo urbano con cautelas o limitaciones ambientales la parcela donde se ejecutaron las obras, en la zona limítrofe donde se proyectó generar un espacio de transición entre la zona industrial y el espacio natural. A consecuencia de lo anterior, se sancionó a la sociedad y se le impuso la obligación de reponer la legalidad urbanística, dejando una la franja de transición entre el espacio protegido y el urbano. El incumplimiento de esta resolución ha derivado en la concatenación de multas coercitivas y la incoación de otro expediente sancionador.
En su pronunciamiento, la Sala rechaza la impugnación indirecta de los referidos decretos por considerar que, si bien es factible el recurso indirecto de las disposiciones reglamentarias que originan un acto administrativo directamente impugnado, la Orden controvertida tiene la consideración de disposición general. No obstante, examina la impugnación de dicha Orden.
Reproduce el artículo 4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, los artículos 3 y 4 del Real Decreto 1997/1995 de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y cita los artículos 42 y 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB).
El Tribunal razona que, para desarrollar de la normativa precitada, se aprobó la lista gallega de LIC, mediante la Decisión 2004/813/CE y la Decisión 2006/613/CE que fueron posteriormente actualizadas. Posteriormente, el Decreto 37/2014 delimitó geográficamente los lugares de interés comunitario de conformidad con la Red Natura 2000. Ulteriormente, mediante la Orden controvertida, se modificó la cartografía contenida en el mismo.
Seguidamente, el Tribunal reproduce los preceptos de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA) que definen el suelo rústico, las distintas categorías y los usos y actividades permitidos (artículos 15, 32 33 y 39).
Por remisión al informe de la Jefa del Servicio de Conservación de Espacios Naturales de 2017 obrante en el expediente, concluye que la Orden controvertida actualiza la cartografía de las ZEC, mejorando la escala de trabajo y la base cartográfica, de manera que no se modifican los límites de los espacios protegidos en Galicia ni se declaran nuevos espacios protegidos. Agrega que no se ha acreditado el error en la actualización de los datos geográficos, que los terrenos englobados por el Plan Director de la Red Natura 2000 gallega son suelos rústicos de especial protección de los espacios naturales y los usos y actividades permitidos son los contemplados en la LOUGA, de forma que las limitaciones no surgen ex novo como consecuencia del referido Plan, sino que ya venían contemplados en la LOUGA y en el Decreto 72/2004.
Así, determina que no es posible obviar las características de espacio protegido y zona limítrofe establecidos por los ante citados Ley y Decreto porque parte de la finca figure en el PGOUM de O Porriño como suelo urbano consolidado. En todo caso, es el Plan el que debe adaptarse a la Ley. Consecuentemente, desestima la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es cierto que al impugnar un acto administrativo se puede impugnar indirectamente la disposición reglamentaria de que trae causa. Pero esta posibilidad no ampara la impugnación indirecta del Decreto 72/2004 en cuanto a la delimitación que realiza de la Zona de Especial Protección de los Valores naturales de As Gándaras de Budiño en la parte correspondiente a la parcela 105-A del Polígono Industrial de As Gándaras en su Anexo I, cuya representación cartográfica se realiza mediante resolución de 30 de abril de 2004 así como de la Zona de Especial Conservación en el Decreto 37/2014, cuya representación cartográfica se realiza mediante Orden de 11 de julio de 2016. Lo que pretende la parte demandante es que estas previsiones son nulas – artículo 62 de la Ley 30/1992-, al haber incluido dentro una superficie que debería haber sido excluída por formar parte del polígono industrial, al igual que los restantes terrenos del polígono, por no concurrir en la referida parcela valores que sean objeto de dicha protección en los términos de la Directiva 92/43/CEE –artículo 4.1-. Pero la Orden impugnada es una disposición general, en contra de lo sostenido por la demandante, de donde deriva la competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso – artículo 10 LJCA-. Frente a la postura de la parte demandante, que considera que no lo es porque no innova el ordenamiento jurídico sino que solo actualiza límites geográficos, llegando a considerar que se trata de un acto plúrimo; las razones para considerar que nos hallamos ante una disposición general son partiendo de que el acto administrativo es una manifestación de una Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa diferente de la potestad reglamentaria, de forma que supone una declaración (expresa o por silencio) de una Administración pública en aplicación del derecho. De manera que constituyen una manifestación de la actividad administrativa”.
“(…) En este caso, la Orden recurrida se ha incorporado al ordenamiento jurídico con vocación de permanencia y sí que innova, aunque solo sea para actualizar los límites geográficos, modificando una anterior disposición general por medio de una norma que tiene la misma categoría de disposición general. Y no se agota con su cumplimiento, a diferencia del acto administrativo.
Al considerar que es una disposición general, no cabe la impugnación indirecta de otra disposición general, con ocasión del recurso directo contra la Orden, porque ya transcurrió el plazo para hacerlo. Y por consecuencia lo que procede es la inadmisión de la impugnación indirecta, por no hallarse ello amparado en el artículo 26 LJCA, dado que no nos hallamos ante la impugnación de un acto administrativo que aplique los Decretos. Lo que sí que procede es entrar en el examen del fondo del recurso, porque sí que cabe contra la Orden”.
“(…) De forma que la lista la aprueba la Comisión Europea a partir de las propuestas de las Comunidades Autónomas o por el Estado. Y posteriormente se declaran ZIC por las Administraciones competentes. La lista en Galicia se aprueba por la Decisión 2004/813/CE y por la Decisión 2006/613/CE, siendo posteriormente actualizadas. El Decreto 37/2014 declara ZEC los LIC de Galicia y se aprueba el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, y contiene la delimitación geográfica de los LIC que por este Decreto se declaran ZEC, de conformidad con la información de la Red Natura 2000, aprobados por las decisiones comunitarias, posteriormente se realiza una delimitación más precisa, y mediante la orden impugnada se modifica la cartografía del Decreto 37/2014, por el que se declararon los ZIC y se aprobó el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, recogiendo los límites actualizados de esas ZEC declaradas en el Decreto.
En el informe de la Jefa del Servicio de Conservación de Espacios Naturales de 19 de abril de 2018 se explica el íter seguido:
El Decreto 72/2004 declara determinados espacios como zonas especiales de conservación de los espacios naturales (ZEPVN), y dentro se incluyen las zonas propuestas como Lugares de Importancia Comunitaria para formar parte de la Red Natura 2000. Ello conforme a la Directiva 79/409/CE, que no establecía límites geográficos. Y se publica la cartografía en el DOGA de 19 de mayo de 2014, que recoge los límites de los espacios naturales declarados Zonas de Especial Protección de los Valores Naturales por el referido Decreto, y dentro figuran los de la ZEPVN Gándaras de Budiño.
El espacio protegido Gándaras de Budiño tiene distintas categorías de protección porque es una Zona de Especial Protección de los Valores Naturales -ZEPVN, y es también una zona de conservación (ZEC). Y los límites se mantuvieron posteriormente en la declaración como ZEC de los LIC (lugares de importancia comunitaria), en el Decreto 37/2014. Este decreto declara zonas especiales de conservación los LIC de Galicia y se aprueba el Plan Director de la Red Natura deGalicia. No se modificaron los límites. Los límites geográficos se actualizaron con laOrden recurrida, en 2016. Y en concreto la zona de lasGándaras de Budiño no es modificada, no se modifican sus límites geográficos. El Decreto 37/2014 recoge la delimitación geográfica de los LIC que se declaran ZEC, de conformidad con la información oficial de la Red Natura 2000. Y son los mismos límites aprobados por la Decisión 2004/813/CE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2004, que aprueba la lista de los LIC y por la Decisión 2004/613/CE, de 19 de julio de 2006. Habiéndose efectuado una delimitación más precisa con el Decreto 72/2004. De forma que la ZEC Gándaras de Budiño mantiene la misma superficie inicial con una variación mínima. Y se acompaña de información cartográfica demostrativa de lo expuesto.
En conclusión, a través de la Orden lo que se efectúa es una actualización cartográfica oficial de las ZEC con una mejora en la escala de trabajo, pasando de una base cartográfica 1:50.000 a una de 1:5.000, y la validación comunitaria se publicó mediante la Decisión 2015/2373 de la Comisión y la 2015/2374, de forma que con la Orden no se modifican los límites de ninguno de los espacios protegidos en Galicia ni se contiene la declaración de nuevos espacios protegidos”.
“(…)la actualmente derogada Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, de aplicación en atención a las fechas, dispone en su artículo 15 lo que constituye el suelo rústico, y de lo que hay que partir es de que no consta acreditado que exista ese error al actualizar los datos geográficos, y los terrenos englobados dentro del Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, aprobado por Decreto 37/2014, de 27 de marzo, tienen la calificación de suelo rústico de especial protección de los espacios naturales, y los usos y actividades son los recogidos en la Ley 9/2002, de forma que las limitaciones no surgen ex novo con 9 JURISPRUDENCIA el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia sino que ya están regulados en la LOUGA y en el Decreto 72/2004. De forma que respecto de las alegaciones sobre la incorrecta delimitación de la Zona de Especial Protección de los Valores Naturales Gándaras de Budiño, no tiene sentido en lo relativo a la finca 105-A, la demandante no puede ignorar los valores que posee -espacio protegido y zona limítrofe-, porque parte de su finca en el PGOM sea suelo urbano consolidado en el PGOM de O Porriño, y aunque no constituya el objeto de este recurso, el Plan ha de adaptarse a la ley”.
“(…)Pero el que se reduzca la superficie protegida en el Decreto de 2004, que pueda conllevar la modificación del Plan para adecuarse a dicha reducción, no afecta a la demandante en cuanto que sigue siendo zona protegida. La superficie detraída como LIC siendo suelo rústico de especial protección de la naturaleza y lo que no consta es que la parte de su parcela que pretende detraer a través del presente recurso,forme parte de dicha superficie, antes al contrario, cuando existe una sentencia que confirma la sanción por las obras llevadas a cabo. En la memoria, a modo de ejemplo, se dice que hay parcelas incluidas en el plan parcial del polígono industrial As Gándaras que están clasificadas como suelo rústico de especial protección de la naturaleza, en concreto la 105 A, que está excluída del ámbito de la afectación de la Red Natura 2000 recuperando la condición de suelo urbano que tenía en el plan parcial. Y ello es así por no entrar dentro del ámbito de protección de la Red Natura 2000 pero también porque es suelo con edificación consolidada e infraestructuras, a ello responde la modificación del plan general, esta memoria es de 2005, pero lo que no consta es que la parte actora recurriera en aquel momento, así como tampoco los Decretos de 2004 y de 2014 que pretende impugnar indirectamente, cuando la Orden que ahora impugna tan solo recoge lo que dicen los Decretos de 2004 y 2014. En todo caso, lo que aporta es la memoria pero no el PGOM tal y como queda redactado para verificar si se excluyó esa superficie de su terreno; el Plan ha de adaptarse al Decreto; no aporta prueba sobre la clasificación de su parcela y realmente lo que manifiesta es que parte de su parcela tiene la naturaleza de suelo urbano consolidado. En conclusión, del informe de la Jefa de Conservación de Espacios Naturales, de 10 de agosto de 2017, lo que resulta es que los límites geográficos de la ZEC Gándaras de Budiño no sufrieron ninguna modificación espacial, el LIC mantiene la misma superficie inicial con una variación mínima derivada del ajuste de la cartografía y los límites del LIC y los de la ZEC son los mismos. Durante la redacción del Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia y aprobación del Decreto 37/2014, que declara zonas especiales de conservación los lugares de importancia comunitaria de Galicia y aprueba el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, los límites cartográficos se sometieron a información pública y audiencia de los interesados en dos ocasiones, por lo que los interesados pudieron presentar alegaciones -DOGA de 17 de julio de 2012-. Y la demandante no aporta prueba sobre la clasificación de parte de su parcela como suelo urbano consolidado, constando además que no hubo modificación en la superficie protegida, de forma que la modificación del plan había de adecuarse al Decreto de 2004”.
Comentario de la Autora:
Los instrumentos de planificación de los recursos naturales, como el Plan Director de la Red Natura 2000 gallega, al clasificar un suelo como rústico de especial protección de los valores naturales, prácticamente lo blinda de cualquier intervención urbanística.
En el supuesto de autos, los instrumentos de planificación de los recursos naturales y de urbanismo tratan de ponderar las necesidades de protección ambientales y de desarrollo industrial, incluso previendo la creación de espacios de transición entre los lugares protegidos y las zonas industrializadas, eso sí, limitando los usos. La recurrente busca eludir las limitaciones ambientales impuestas por los correspondientes instrumentos de planificación somete su finca, sin soporte probatorio.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 6108/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de noviembre de 2019
