Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Antonio Martínez Quintanar)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ GAL 3888/2019- ECLI: ES:TSJ GAL:2019:3888
Temas Clave: Incendios forestales; Clasificación de suelos
Resumen:
Mediante recurso contencioso-administrativo, la mercantil Agro Do Forno S.L. impugnó las resoluciones de 29 de enero y de 24 de abril de 2014, en relación a unas licencias de obra para talado y movimiento de tierras e implantación de una unidad de suministro de carburante. La Jefatura Territorial de la Consellería de Medio Rural certificó a de 4 de diciembre de 2015 la producción de tres incendios en 2006 en la parcela para la que ahora se pretende un cambio de uso no previsto con anterioridad. El juzgador de instancia razonó que no podía cambiarse el uso de unos terrenos afectados por un incendio durante un periodo de, al menos, 30 años, a la luz del artículo 59.3 de la Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia.
El Concello de Riveira y la sociedad Puntos Bajo Coste S.L. consideraron desproporcionada la prohibición de cambio de uso de la parcela y apelaron este pronunciamiento, alegando que la superficie que ocupa la unidad de suministro para la que se solicita la licencia abarca unos 1.359m2 de los 702.659m2 que forman parcela. Argumentaron que los incendios no afectaron a la ubicación de la unidad de suministro y añaden que el fuego más cercano se situó a más de 300 metros del punto de suministro.
En sus escritos de oposición a estos recursos, Agro do Forno S.L. y la Asociación Provincial de Estaciones de Servicio de A Coruña confrontaron la aportación indebida y extemporánea de prueba, la introducción de nuevos hechos en segunda instancia y se opusieron a la tesis sobre el alcance de la prohibición de cambio de uso de los terrenos incendiados la luz del principio de unidad predial. El Tribunal, en consonancia con esta parte, desestimó los recursos de apelación del Concello y de Puntos Bajo Coste S.L, por introducir nuevos hechos y pruebas que pudieron ser alegados en primera instancia, mediante auto de 10 de mayo de 2019.
En el pronunciamiento que aquí analizamos, la Sala cita el artículo 59.3 de la Ley 7/2012, infiriendo que la prohibición de cambio de usos se prevé para los “terrenos afectados por incendios forestales”, noción más amplia que la de “terrenos incendiados”. Pone como ejemplo el monte, comprendido como una unidad física y jurídica en tanto se trata de una única parcela catastral, que sufre un incendio que calcina parte de su superficie. A tales efectos, determina que la afectación parcial del incendio a la parcela es suficiente para su encuadre en el precepto señalado. En este sentido, cita la excepción prevista sobre el cambio de uso forestal de un monte, considerado como una unidad con restricciones a su divisibilidad a la luz del artículo 69 de la ante citada norma.
Otro precepto relevante para el Tribunal es el artículo 42.1 e) de la Ley 9/2002 de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA), aplicable ratione temporis, que somete la obtención de la licencia o autorización para edificar o construir en suelo rústico a la constancia en el Registro de la Propiedad de la vinculación de la total superficie real de la parcela a la construcción y uso autorizados. Sin embargo, en el supuesto de autos, la vinculación de toda la superficie de la parcela a la unidad de suministro de combustible no queda reflejada en el registro competente.
A la luz de la tesis expuesta por el Concello y Puntos Bajo Coste S.L., la parcela se divide en dos sectores (el incendiado y el resto), situación que el Tribunal no considera amparada por la normativa vigente y cuya aceptación supondría legitimar una parcelación no ajustada a derecho en la que parte de la finca quedaría ocupada por la estación de servicio.
La Sala se remite al artículo 205.1 e) LOUGA, que establece la indivisibilidad de las parcelas de uso rustico en los supuestos contemplados en los artículos 42.1 e) y 205.1 e) de la norma, es decir, cuando se autoriza una construcción y uso en suelo rustico, vinculando a la totalidad de la parcela sin que esta pueda ser dividida o pueda dársele tratamiento jurídico diferenciado a fragmentos de la misma. Deduce que el tratamiento unitario de la parcela de suelo rústico respecto de su vinculación al uso autorizado en un requisito ineludible de la licencia de construcción Por ello, al vincular la totalidad de la parcela al uso de la gasolinera se transgrede la prohibición de cambio de uso forestal en terrenos afectados por un incendio, en relación con la concepción unitaria de la finca.
Seguidamente, la Sala analiza el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2015, que dispone que la prohibición de recalificación de los terrenos debe ser tenida en cuenta a la hora de proyectar la actuación urbanística. En este pronunciamiento, el Alto Tribunal no admitió un informe que pudo haber sido peticionado y obtenido con anterioridad. Por último, cita la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 28 de mayo de 2009, donde se determinó que para la aplicación de la prohibición de cambio de uso forestal es suficiente la afectación parcial del terreno por el incendio.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pero es que además, desde el punto de vista jurídico, el hecho alegado y no probado en que se sustentan deviene irrelevante, porque la prohibición de cambio de uso derivada de los incendios que afectaron a la parcela catastral no es aplicable exclusivamente a la porción de la parcela en la que se materializó el incendio, sino a toda ella, por las siguientes razones: 1ª. La prohibición de cambio de uso se establece en la Ley 7/2012 de Montes, en su artículo 59.3. No la limita literalmente a los “terrenos incendiados”, sino a los “terrenos afectados por incendios forestales” y si un monte que conforma, como es el caso, una unidad física, además de jurídica, (al ser una única parcela catastral) sufre un incendio -o como es el supuesto tres incendios-, que calcina parte de su superficie, resulta imposible admitir que el monte como tal, en su consideración unitaria, no haya resultado “afectado” por los incendios, que lo han calcinado en parte”.
“(…)2ª. La prohibición de cambio de uso para los terrenos afectados por incendios forestales, se establece dentro de un precepto, el artículo 59 de la Ley 7/2012 , que comienza estableciendo el carácter excepcional del cambio de uso forestal de un monte, atendido éste en su consideración unitaria, con restricciones a su divisibilidad.
La interpretación teleológica postulada por las apelantes no conduce a un criterio restrictivo en la interpretación del alcance de la prohibición de cambio de uso, sino que en todo caso cualquier cambio de uso de parcelas forestales, y más en las afectadas por incendios, debe encuadrarse en la premisa normativa del carácter excepcional de cualquier cambio de uso en los terrenos forestales, entendido el monte como realidad física unitaria, cuya divisibilidad es tratada con prevención y carácter restrictivo en la misma ley, en su artículo 69, conforme al cual:
“No podrán realizarse ni autorizarse, “inter vivos” o “mortis causa”, parcelaciones, divisiones o segregaciones definitivas voluntarias de terrenos calificados como monte o terreno forestal al amparo de lo establecido en la presente ley cuando el resultado sean parcelas de superficie inferior a 15 hectáreas, no siendo de aplicación en caso de que la división fuese para transferir parte de la propiedad a una parcela colindante”.
“(…) Conforme al artículo 42.1 e) de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, aplicable al caso por razón de la fecha de los actos recurridos:
“Para otorgar licencia o autorizar cualquier clase de edificaciones o instalaciones en el suelo rústico deberá justificarse el cumplimiento de las siguientes condiciones: (…)
e) Se hará constar obligatoriamente en el registro de la propiedad la vinculación de la total superficie real de la finca a la construcción y uso autorizados, expresando la indivisibilidad y las concretas limitaciones al uso y edificabilidad impuestas por la autorización autonómica”.
En este caso no solo se ha omitido esa constancia registral de esa vinculación de la total superficie real de la parcela a la unidad de suministro de combustible (según se aduce en el recurso de apelación interpuesto por AGRO DO FORNO S.L.), sino que la interpretación postulada por las apelantes es radicalmente incompatible con esa adscripción de la total superficie de la parcela a la construcción autorizada.
No cabe limitar la prohibición de cambio de uso de la parcela forestal a la parte incendiada a los efectos de autorizar en otra de sus partes la instalación de la gasolinera, ya que la autorización de esa instalación presupone que la total superficie real de la finca queda vinculada a esa construcción y uso autorizado.
Por tanto, jurídicamente toda la real superficie de la parcela, y no solo la parte en la que se materializa la obra, queda vinculada al uso autorizado. En consecuencia, las licencias otorgadas están legitimando un cambio de uso que no solo se proyecta sobre la superficie ocupada por la estación de servicio, sino que en realidad se proyectaría sobre toda la superficie de la parcela (incluida la incendiada), ya que toda esa superficie (incluida la incendiada) queda jurídicamente vinculada al uso y construcción autorizado”.
“(…) Debe recordarse que conforme al artículo 205. 1 e) de la LOUGA son indivisibles las parcelas de suelo rústico en el supuesto establecido en los artículos 42.1.e) y 206.1 de esta Ley, esto es, precisamente el supuesto que nos ocupa, en el que se procede a autorizar una construcción y uso en suelo rústico, al cual queda vinculada la integridad de la superficie de la parcela, sin posibilidad de divisiones ni tratamientos jurídicos diferenciados de diferentes porciones de su superficie.
Es condición inherente a la licencia de construcción otorgada, conforme a los artículos 42.1 e) y 205.1 e) de la LOUGA, el que se mantenga un tratamiento unitario de la parcela de suelo rústico en cuanto a su vinculación, en toda su extensión superficial, al uso autorizado, y sin esa vinculación unitaria de la totalidad de la parcela al uso no se podría otorgar la licencia de construcción. En este caso es claro que la totalidad de la parcela no puede estar jurídicamente vinculada al uso de gasolinera porque ello conculca la prohibición de cambio de uso forestal, al haberse producido un incendio que la calcinó parcialmente, incendio que como tal afecta a la parcela, en una consideración unitaria en cuanto a usos admisibles que los artículos 42.1 e), 205.1 e) y 206.1 impiden romper o segregar”.
“(…) Los motivos de nulidad esgrimidos en la demanda se mueven en planos perfectamente diferenciados. Esto es, la actuación urbanística proyectada puede estar justificada en términos objetivos, atendiendo a los datos proporcionados por la memoria del plan, y no cabe, por tanto, efectuar tacha alguna al ejercicio de la potestad de planeamiento en el ámbito de la discrecionalidad que le es propio. Pero no exime ello de la necesidad de atender igualmente al cumplimiento de las demás exigencias que pudieran impuestas por la normativa que resulta de aplicación y, entre ellas, por lo que hace al supuesto que nos ocupa, la prohibición de recalificar terrenos forestales incendiados”.
“(…) En dicha sentencia el Tribunal Supremo también resta trascendencia a la aportación tardía de un informe que se pudo solicitar y obtener con anterioridad, del que además se desprende la confirmación de la realidad misma del incendio “en el ámbito de la actuación urbanística proyectada, que es lo realmente importante”. Por ello, de dicha sentencia no se desprende la fijación del criterio de interpretación restrictiva postulado por la parte apelante.
7ª.La sentencia del TSJ de Castilla y León de 28 de mayo de 2009, recurso 468/2008, nº resolución 1378/2009, ECLI:ES:TSJCL:2009:3274 resta trascendencia al hecho de que un incendio no afecte a la totalidad de un terreno, sino a parte del mismo, en cuanto tal circunstancia no afecta a la aplicación de la prohibición de cambio de uso forestal”.
Comentario de la Autora:
El artículo 6 de la Ley 7/2012 define como uno de los objetivos de la norma la defensa de los aprovechamientos forestales frente a incendios. A ello obedece la prohibición de cambio de uso de los terrenos incendiados durante un periodo de más de 30 años, en conexión con el principio de unidad predial. En el supuesto de autos se cuenta con una certificación de la Consellería de Medio Rural de la producción de tres incendios en 2006, pero en aquellos casos en que no quede constancia documental, la falta de conocimiento de la realidad de los terrenos generará inseguridad jurídica. Por ello, consideramos que la efectividad de esta prohibición va a estar condicionada por la creación de un registro de terrenos incendiados.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 3888/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 18 de junio de 2019
