Sentencia del Tribunal del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2009, asunto C-115/08 que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Landesgericht Linz (Austria), mediante resolución de 5 de marzo de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de marzo de 2008, en el procedimiento entre Land Oberösterreich y ČEZ as, (empresa estatal checa titular de la central nuclear ubicada en territorio checo).
Autor de la nota: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra.
Palabras clave: Tratado CEEA; Convención sobre Seguridad Nuclear; Directiva 96/62/EURATOM; Centrales Nucleares; Efectos transfronterizos de los riesgos y de la contaminación; aplicación de la normativa comunitaria; autorización de explotación; radiaciones ionizantes; Igualdad de trato; Principio de no discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA.
Resumen:
La cuestión prejudicial sobre la que se pronuncia el TJCE se presenta en el marco de un litigio entre el Land Oberösterreich y ČEZ as en relación con las perturbaciones o los riesgos de perturbaciones ligados a las radiaciones ionizantes que afectan a los terrenos agrícolas situados en Austria, propiedad del citado Land, debido a la explotación por ČEZ de una central nuclear situada en Temelin, en territorio de la República Checa.
La cuestión versa sobre la compatibilidad y adecuada interpretación del Tratado CEEA, la Convención sobre la Seguridad Nuclear de 1994 y de la Directiva 96/29/Euratom por la que se establecen normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes, con el artículo 364 del código civil austriaco (ABGB) que tras establecer que “El propietario de una finca tiene derecho a prohibir al de la finca vecina la emisión desde esta última de aguas residuales, humo, gases, calor, olores, ruidos, vibraciones o similares que afecten a la primera, cuando tales emisiones sobrepasen los niveles habituales en el lugar y obstaculicen sustancialmente los usos de la finca localmente admitidos”, añade “No obstante, si los perjuicios son causados por una inmisión que sobrepase los niveles aceptables de sustancias procedentes de una mina o de otras instalaciones que posean autorización administrativa, el propietario del inmueble sólo tendrá derecho a exigir judicialmente indemnización por los daños sufridos, aun cuando los daños se produzcan por circunstancias que no se tomaron en consideración en la tramitación de la autorización administrativa”.
En este caso, como las emisiones o radiaciones proceden de una instalación con autorización administrativa pero no otorgada conforme a la legislación austriaca sino a la de la República Checa. Así, en 2001, el Land Oberösterreich y otros propietarios privados interpusieron ante el Landesgericht Linz sendos recursos basados en el artículo 364, apartado 2, del código civil austriaco (ABGB), con objeto de que se intimase a ČEZ para que cesara en las perturbaciones o riesgos de perturbaciones ligados a las radiaciones ionizantes que pudieran emanar de dicha central.
Para plantear la citada cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente (Landesgericht de Linz) se basa en una sentencia del Tribunal Supremo Austriaco de 4 de abril de 2006 en la que declaró que “sólo las autorizaciones otorgadas por las autoridades austriacas están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 364 del Código Civil (ABGB)”. A juicio del órgano jurisdiccional remitente (Landesgericht de Linz) esta interpretación puede infringir el Derecho comunitario en la medida en que trata de manera diferente las instalaciones que disponen de una autorización otorgada por las autoridades austriacas y las que poseen una autorización concedida por las autoridades de otro Estado miembro. Así, considerando que ni los Tratados CE y CEEA ni el Derecho derivado de éstos contienen normas relativas a la concesión de autorizaciones a las centrales nucleares y al reconocimiento de tales autorizaciones en Estados miembros distintos de los que las han otorgado, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la diferencia de trato así observada infringe los artículos 10 CE, 12 CE, 28 CE o 43 CE.
En su resolución, el órgano jurisdiccional remitente expone las dudas que alberga respecto a la conformidad con el Derecho comunitario del artículo 364 del CC austriaco, a la vista de la diferencia de trato que tal disposición establece entre, por una parte, las empresas que poseen una instalación que dispone de una autorización administrativa expedida en Austria, que no están expuestas a que los vecinos ejerciten una acción de cesación de perturbaciones en su caso de naturaleza cautelar, y, por otra parte, una empresa, como ČEZ, que posee una instalación, en este caso nuclear, que dispone de una autorización concedida por las autoridades competentes de otro Estado miembro, y que se encuentra expuesta a tal acción de cesación.
El Tribunal declara que el principio de prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA se opone a la aplicación de una normativa nacional de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual una empresa, que dispone de las autorizaciones administrativas exigidas para explotar una central nuclear situada en el territorio de otro Estado miembro, puede ser objeto de una demanda judicial que pretenda obtener la cesación de las perturbaciones o de los riesgos de perturbaciones de dicha instalación en las fincas vecinas, mientras que las empresas que disponen de una instalación industrial situada en el Estado miembro del foro y que poseen una autorización administrativa en dicho Estado no pueden ser objeto de tal demanda y sólo están expuestas a una demanda que pretenda el pago de una indemnización por los daños sufridos en una finca vecina.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“56 El Land Oberösterreich alega que, contrariamente a lo que se desprende de la resolución de remisión, la expresión «instalaciones que posean autorización administrativa» que figura en el artículo 364a del ABGB puede aplicarse igualmente a las autorizaciones otorgadas por las autoridades de otro Estado. Así ocurre cuando la perturbación esté autorizada por el Derecho internacional, cuando los requisitos de autorización exigidos en el Estado de establecimiento sean equivalentes a los que establece el Estado del foro y cuando el propietario del bien amenazado haya podido intervenir como parte en el procedimiento de autorización. Sin embargo, en este caso, considera que hay constancia de que no puede autorizarse una central nuclear con arreglo al Derecho austriaco, de que la autorización otorgada a ČEZ no responde a las normas técnicas ni a las exigencias procedimentales actualmente vigentes, y de que el Land Oberösterreich no pudo participar en el correspondiente procedimiento de autorización.
(…)
58 Como resulta del propio tenor de las cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente formula éstas basándose en la premisa de que la resolución que probablemente debería adoptar para obligar a ČEZ a adaptar la central nuclear de Temelin, o incluso a clausurar su explotación en caso de imposibilidad de realizar las adaptaciones precisas, estaría investida de la autoridad reconocida en todo Estado miembro a las resoluciones adoptadas de acuerdo con lo establecido en el Reglamento nº 44/2001.
(…)
82 En este caso, procede señalar sin más dilación que el litigio principal tiene por objeto, en esencia, la cuestión de si puede proseguirse una actividad industrial que consiste en la explotación de una central nuclear y, en su caso, cuáles son los requisitos técnicos que pueden imponerse a dicha central debido a las perturbaciones o al riesgo de perturbaciones que al parecer sufren las fincas situadas en otro Estado miembro por su posible exposición a las radiaciones ionizantes que proceden de esta central.
(…)
91 Asimismo hay que reconocer que el principio de prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, aunque sólo esté expresamente proclamado en el artículo 12 CE, constituye un principio general que también debe aplicarse en el ámbito del Tratado CEEA.
Sobre la existencia, en el asunto principal, de una diferencia de trato por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA
92 En primer lugar, según reiterada jurisprudencia, las normas de igualdad de trato entre los nacionales y los no nacionales no sólo prohíben las discriminaciones patentes por razón de la nacionalidad, o del domicilio social por lo que se refiere a las sociedades, sino también cualquier forma encubierta de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, produzca, de hecho, el mismo resultado (véanse, en particular, las sentencias de 13 de julio de 1993, Commerzbank, C 330/91, Rec. p. I 4017, apartado 14, y Comisión/Italia, antes citada, apartado 15).
(…)
97 De ello se deduce que la diferencia de trato establecida por los artículos 364, apartado 2, y 364a del ABGB en perjuicio de las instalaciones que poseen una autorización administrativa otorgada en un Estado miembro distinto de la República de Austria, conduce de hecho al mismo resultado que una diferencia de trato por razón de la nacionalidad.
98 En segundo lugar, comprobada dicha diferencia de trato por razón de la nacionalidad, procede determinar si ésta se inscribe, en este caso, en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA.
99 A este respecto, si bien es cierto que el Tratado CEEA no contiene un título relativo a las plantas de producción de energía nuclear, no lo es menos que el título II de este Tratado, denominado «Disposiciones destinadas a promover el progreso en el ámbito de la energía nuclear», contiene un capítulo 3, titulado «Protección sanitaria», que tiene por objeto garantizar la protección de la salud pública en el sector nuclear (véase, en particular, la sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo, C 62/88, Rec. p. I 1527, apartado 17).
(….)
105 Se deduce de cuanto antecede que el otorgamiento de autorizaciones administrativas relativas a la construcción y al funcionamiento de instalaciones nucleares, en sus aspectos referentes a la protección sanitaria contra los peligros que para la población se derivan de las radiaciones ionizantes, se inscribe en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA.
106 Sin embargo, el recurso en el procedimiento principal tiene por objeto determinar si los efectos generados o con riesgo de producirse por las radiaciones ionizantes actuales o futuras que emanen de la central nuclear de Temelin justifican, pese a las autorizaciones otorgadas a esta central, que se ordene a ČEZ que proceda a la adaptación de ésta, o incluso a su cierre, con el fin de prevenir o contener tales efectos o riesgos.
107 De ello se desprende que la diferencia de trato señalada en el apartado 97 de la presente sentencia se inscribe, en el caso de una demanda como la del litigio principal, en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA.
Sobre la existencia de una justificación
108 De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la constatación realizada en el apartado 107 de la presente sentencia no basta para concluir sobre la incompatibilidad de las mencionadas disposiciones nacionales con la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA. Todavía es necesario averiguar si la falta de toma en consideración, con arreglo al artículo 364a del ABGB, de las autorizaciones administrativas otorgadas a las instalaciones nucleares situadas en el territorio de Estados miembros distintos de la República de Austria, y la sola aplicación a estas últimas de las disposiciones del artículo 364, apartado 2, del ABGB, puede justificarse por circunstancias objetivas independientes de la nacionalidad y si tal diferencia de trato es, en este caso, proporcionada al objetivo legítimamente perseguido (véanse, en particular, en este sentido, en relación con el artículo 12 CE, las sentencias Comisión/Italia, citada, apartado 20, de 5 de junio de 2008, Wood, C 164/07, Rec. p. I 4143, apartado 13, y de 16 de diciembre de 2008, Huber, C 524/06, Rec. p. I 0000, apartado 75).
(….)
127 En tercer lugar, procede recordar que tanto la Comunidad Europea de la Energía Atómica como sus Estados miembros son Partes en la Convención sobre seguridad nuclear, la cual, a tenor de su artículo 1, inciso ii), tiene por objeto, en particular, «establecer y mantener defensas eficaces en las instalaciones nucleares contra los potenciales riesgos radiológicos a fin de proteger a las personas, a la sociedad y al medio ambiente de los efectos nocivos de la radiación ionizante emitida por dichas instalaciones».
128 A este respecto, el artículo 15 de dicha Convención prevé que cada Parte contratante adoptará las medidas adecuadas para velar por que la exposición de los trabajadores y el público a las radiaciones causada por una instalación nuclear en todas las situaciones operacionales se reduzca al nivel más bajo que pueda razonablemente alcanzarse.
(…)
130 En cuarto lugar, procede recordar que, como se ha señalado en los apartados 45 y 46 de la presente sentencia, en las negociaciones que condujeron a la adhesión de diez nuevos Estados miembros a la Unión el 1 de mayo de 2004, las cuestiones ligadas a la seguridad de las centrales nucleares de estos últimos, entre las que se encuentra la de Temelin, fueron examinadas por la Comisión, lo cual condujo a la formulación de recomendaciones comunitarias para su mejora, con el fin de que alcanzasen un nivel de seguridad comparable al existente en el seno de la Unión para reactores comparables, recomendaciones cuya aplicación, posteriormente, fue objeto de seguimiento por parte de la Comisión y el Consejo.
(….)
135 En estas circunstancias, procede declarar que, desde el momento en que un Estado miembro ha aprobado una disposición interna que, como el artículo 364a del ABGB, impide, como refiere el órgano jurisdiccional remitente, la interposición de una demanda de cesación de perturbaciones cuando la molestia o los riesgos de molestias alegado procede de una instalación industrial que posee una autorización administrativa, dicho Estado miembro no puede, en principio, excluir del ámbito de aplicación de tal disposición las autorizaciones otorgadas a las instalaciones nucleares situadas en otros Estados miembros, con la pretensión de justificar tal exclusión por consideraciones sobre la protección de la vida, la salud pública, el medio ambiente o el derecho de propiedad.
(…)
139 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las preguntas planteadas que el principio de prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA se opone a la aplicación de una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual una empresa, que dispone de las autorizaciones administrativas exigidas para explotar una central nuclear situada en el territorio de otro Estado miembro, puede ser objeto de una demanda judicial que pretenda obtener la cesación de las perturbaciones o de los riesgos de perturbaciones de dicha instalación en las fincas vecinas, mientras que las empresas que disponen de una instalación industrial situada en el Estado miembro del foro y que poseen una autorización administrativa en dicho Estado no pueden ser objeto de tal demanda y sólo están expuestas a una demanda que pretenda el pago de una indemnización por los daños sufridos en una finca vecina.
140 Procede asimismo responder que corresponde al órgano jurisdiccional nacional dar a la ley interna que debe aplicar, en la mayor medida posible, una interpretación conforme a las exigencias del Derecho comunitario. Si dicha aplicación conforme no es posible, el órgano jurisdiccional nacional debe aplicar íntegramente el Derecho comunitario y tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición en la medida en que tal aplicación conduzca, en las circunstancias del litigio, a un resultado contrario al Derecho comunitario.
