Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 7 de febrero de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Rosario Vidal Mas)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ CV 1007/2018- ECLI:ES:TSJCV:2018:1007
Temas Clave: Contaminación acústica; Ruido; Tipificación de sanciones; Concepto jurídico indeterminado; Competencia municipal
Resumen:
El Ayuntamiento de Valencia planteó recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso – Administrativo número 9 de Valencia de 29 de octubre de 2015, que anula y priva de efecto la Resolución número 1249-G de 26 de septiembre de 2014. La referida resolución sancionaba a un particular al pago de una multa de 2.400,68 € por la comisión de una infracción grave con la circunstancia agravante de nocturnidad a la luz del artículo 28.5 a) de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido y del artículo 65.2.2.p) de la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica, de 30 de mayo de 2008. La referida sanción se impuso de conformidad con el artículo 58.b) de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección contra la Contaminación Acústica y 67 de dicha Ordenanza.
Contra aquella sentencia se interpuso el recurso que da lugar al pronunciamiento que aquí se analiza.
En primer lugar, la Sala analiza las pretensiones de la Corporación local, que considera que el artículo 65.2.2.p) de la Ordenanza se ajusta al principio de legalidad y no vulnera el principio de seguridad jurídica. Afirma que el cumplimiento del principio de legalidad se justifica por la previsión contenida en el artículo 28.5 de la Ley 37/2003, que dispone que las ordenanzas locales pueden tipificar infracciones en relación con el ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias y con el ruido producido por las actividades domésticas o los vecinos cuando exceda de los límites tolerables de conformidad con los usos locales.
Deduce que mediante este precepto la Ley estatal faculta expresamente a los Ayuntamientos a tipificar las sanciones pertinentes en aquellos ámbitos; todo ello a pesar de que dicha norma tipifica la mayoría de las infracciones en materia de contaminación acústica. Aduce que la Ley 7/2002 prevé lo mismo al establecer que la generación de ruidos y vibraciones producidos por la actividad directa de las personas, animales domésticos y aparatos domésticos o musicales en la vía pública, espacios públicos o en el interior de los edificios, deberá mantenerse dentro de los límites que exige la convivencia ciudadana y la ley. En este sentido, contempla la nocturnidad como un elemento de valoración del tipo y de graduación de la sanción. Añade que a pesar de que el concepto “volumen elevado” no se vincula a un elemento objetivo externo, el tipo infractor prevé que la conducta se realice con las puertas, ventanillas, o maleteros abiertos, cuestión que sí constituye un elemento objetivo externo.
En relación al concepto jurídico indeterminado “volumen elevado”, el Ayuntamiento indica que la doctrina del Constitucional permite su utilización en el ejercicio de la potestad normativa sancionadora sin que ello la convierta en discrecional, pues queda delimitado por requerirse su máxima precisión posible y su concreción mediante criterios lógicos, técnicos o de experiencia. Añade que este concepto mantiene su carácter reglado y se encuentra sujeto a control jurisdiccional.
Los hechos controvertidos acontecieron la madrugada del 19 de octubre de 2013 y fueron presenciados por la Policía, que se personó en el lugar después de que unos vecinos denunciaran las molestias que estaban causando un grupo de personas con gritos y cánticos. Ante la presencia policial, estas personas se subieron al vehículo y tras arrancarlo, bajaron las ventanillas y conectaron la música a elevado volumen. El sancionado no ha desvirtuado la presunción de veracidad de estos hechos.
La parte apelante solicita la confirmación íntegra de la sentencia remitiéndose a supuestos anteriores en los que se ha seguido el criterio que a continuación expone.
En primer lugar reproduce el artículo 16 de la Ordenanza, que identifica las conductas constitutivas de infracción. Entre ellas, elevar la voz, gritar o vociferar en horario nocturno en zonas de uso residencial y el uso de amplificadores de sonido o análogos en las vías públicas. Seguidamente indica que el precepto aplicado es el artículo 65.2.p) de la Ordenanza, a tenor del cual constituye una infracción grave el funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos. No precisa ningún elemento de medición objetivo o de otra naturaleza que permita determinar qué debe entenderse por volumen elevado a efectos de la comisión del tipo infractor.
Respecto a la tipicidad de la conducta, infiere que la misma debe encuadrarse en el artículo 47 de la Ley 7/2002, apartados 1 y 2, que contempla como infracción la generación de ruidos o vibraciones producidos por las personas o aparatos musicales en la vía pública, que excedan los límites que exige la convivencia ciudadana y la referida Ley. Configura la nocturnidad como una agravante a los efectos de la tipificación y graduación de la conducta. En su apartado 3 establece la prohibición general de uso de dispositivos sonoros con determinados fines que produzcan niveles sonoros superiores a los previstos por la Ley 7/2002. Todo lo anterior se justifica por remisión a la sentencia de 26 de marzo de 2012 del Juzgado de lo contencioso–administrativo, sección 3 de Valencia, que establece que en los supuestos en que la conducta exige una valoración de la intensidad del sonido, el tipo contempla su medición, es decir, la superación de los límites indicados.
Atendiendo a un pronunciamiento precedente en relación a una Ordenanza de otro municipio, la apelante entiende que los límites contemplados en la tipificación de la conducta, en concreto, el parámetro de las exigencias de la “convivencia ciudadana” permitiría sancionar conductas como escuchar la radio o música dentro del coche con las ventanillas abiertas, pudiendo el Agente denunciante, haciendo uso de su agudeza y sensibilidad auditiva realizar una apreciación subjetiva sobre este extremo, lo cual vulnera los principios de legalidad y tipicidad de la potestad sancionadora y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Reproduce el contenido del artículo 28 de la Ley 37/2003 y señala que la tipificación de las sanciones se basa en la superación de “valores límite”, el “incumplimiento” de obligaciones establecidas y la puesta en peligro de bienes jurídicos. Añade que esta norma habilita a los municipios para que tipifiquen en sus Ordenanzas determinadas infracciones, lo que no impide que dicha tipificación se adecue a los principios de legalidad y de seguridad jurídica e indica que la resolución impugnada en aquel supuesto de hecho no era ajustada a Derecho en tanto constituye un acto de aplicación del artículo 65.2.p) de la Ordenanza. Para la apelante, resulta controvertido que el elemento de valoración que contiene la descripción del hecho típico no se vincule a un elemento objetivo externo, como pudiera ser la producción de molestias a consecuencia de su realización. Una de las consecuencias de este extremo es que podría entenderse cometida dicha conducta cuando se acreditase el volumen elevado sin que necesariamente se produjeran molestias. Por todo ello, considera que a pesar de que el tipo legal habilitante exige para la tipificación de las sanciones la superación de unos “valores límite”, el incumplimiento de las obligaciones que se establezcan o la puesta en peligro de bienes jurídicos, el tipo controvertido no contiene ninguna referencia a que la acción realizada pueda poner el peligro, por ejemplo, la tranquilidad pública. Visto lo anterior, la Sala aprecia que se vulnera el principio de legalidad en Derecho sancionador para la descripción de los tipos sancionadores en relación con el principio de seguridad jurídica.
El Tribunal, por remisión a otro pronunciamiento de 29 de junio de 2017 de esta Sala, en la que se establece que la competencia para el establecimiento limitaciones o prohibiciones relativas al ruido procedente de equipos de música de vehículos y para tipificar las infracciones por incumplimiento de las mismas corresponde a los Ayuntamientos, infiere que el tipo infractor se corresponde con la prohibición prevista en el artículo 37.3 de la Ordenanza, que prohíbe el funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos. A continuación, reproduce el contenido de aquel pronunciamiento en relación a los bienes jurídicos que protegen los distintos tipos infractores. Por un lado, el artículo 16.2 está incluido en el Título III de la ordenanza, denominado “actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones”. De otro el artículo 37.3 se ubica en el Título IX “medios de transporte, circulación de vehículos a motor y ciclomotores”. El artículo 37 se denomina “condiciones de la circulación”. De este modo, la infracción contenida en el artículo 65.2.f) está relacionada con actividades que se llevan a cabo en la vía pública, en concreto, la instalación sin autorización de aparatos de sonido en la vía pública, al contrario de lo que ocurre en el caso del artículo 65.2.p) que recoge una infracción en relación a las condiciones de circulación de los vehículos, resultando imposible autorizar la conducta tipificada. Consecuentemente, deduce que el Ayuntamiento se equivoca al mantener que la utilización de equipos de música en el interior de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos tenga la consideración de instalación o uso de un equipo sonoro en la vía pública y establece que el tipo infractor contenido en el artículo 16.2 de la Ordenanza no resulta aplicable a estas actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones, añadiendo que la infracción tipificada en el artículo 65.2.p) no queda subsumida en aquel precepto.
Seguidamente, la Sala analiza el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado” e interpreta que no respeta el principio de legalidad en materia sancionadora por la falta de rigor y precisión que caracterizan el ilícito. Infiere, por remisión a la doctrina del TC, que el tipo contenido en el artículo 65.2.p) no viene referido a niveles máximos de sonido y ello impide que los ciudadanos puedan prever las consecuencias de sus acciones y el tipo y grado de sanción que puede recaer sobre quien realice las conductas tipificadas. Razona que el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado” se introduce en el referido tipo como elemento de intensidad del sonido, sin aludir a criterios que permitan concretar los niveles máximos de sonido cuyo límite no pueda superarse en el funcionamiento de los equipos de música de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos. Así, la ambigüedad que caracteriza la formulación de este tipo concreto hace depender la valoración de la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.
El Tribunal no considera que el “volumen elevado” venga referido a aquel que ocasione molestias a los vecinos o altere la convivencia ciudadana. Arguye que los criterios establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LBRL son criterios mínimos de antijuricidad , y que, en virtud de la doctrina del TC y en conexión con el artículo 25.1 de la Carta Magna, corresponde a la ley la fijación de los referidos criterios, conforme a los cuales el Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios que sirvan para orientar y condicionar la valoración que cada municipio realice a la hora de establecer las infracciones.
Por ello, dilucida que los criterios mínimos de antijuricidad no bastan para que los entes locales puedan establecer tipos infractores concretos e imponer las sanciones por el incumplimiento de los deberes, prohibiciones o límites que establezcan en sus Ordenanzas, máxime cuando en materia de ruido, la Ley valenciana 7/2002 y la ley estatal 37/2003 tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones pertinentes en aquellos supuestos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituya el elemento esencial del ilícito.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La sentencia apelada, tras la identificación del acto objeto del recurso y de las posturas de las partes, destaca que no hay razones para modificar el criterio mantenido en supuestos anteriores”.
“(…) Señala a continuación que el precepto aplicado es el 65.2 p) que califica como infracción grave el ” Funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos “, sin requerir ” ningún elemento de medición objetiva, ni de otra naturaleza que permita la determinación de qué ha de entenderse por volumen elevado a los efectos de la comisión de ese tipo infractor”.
“(…) Pues bien, examinando el tipo aplicado a la conducta del demandante, en relación con los restantes regulados en el art. 65 de la Ordenanza, se observa que constituye el único tipo sancionador que contempla un elemento no objetivo, sino de apreciación puramente subjetiva, por parte del denunciante (ya que ningún juicio podría formular el Órgano sancionador, debiendo dar por cierta la apreciación del denunciante, al no poder constatar directamente los hechos), cual es “funcionamiento del equipo de música con volumen elevado”. Si se observan los restantes tipos, se concluye que en todos los casos, basta constatar una conducta objetiva: realizar manifestaciones o verbenas sin autorización, cualquier actividad fuera del horario permitido, alteración de datos para la emisión de certificados; mientras que en aquellos casos en que la conducta exige una valoración de la intensidad del sonido, el tipo contempla su medición; así, superación de valores límite, apartado b), circulación con silenciador manipulado, excediendo el nivel sonoro permitido, apartado o), incumplimiento de las condiciones de emisión sonora, apartado m), etc”.
“(…) Y ello por considerar, por un lado, que las conductas ciudadanas que previene el art. 47 de la Ley 7/02 vienen referidas a los límites contemplados en la propia Ley, y las exigencias de “la convivencia ciudadana”; mientras que su concreción, al art. 25 del Decreto 266/04 , excluye por completo la posibilidad de apreciación subjetiva del nivel de emisión sonora de un aparato de música en el interior de un vehículo, en la vía pública, pues el apartado 3 del precepto exige, de nuevo, su medición, a fin de acreditar la superación del nivel sonoro permitido. Procede considerar, a la vista del tipo “funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos”, que tal tipificación permitiría sancionar, con multa de hasta 6.000 euros, conductas tales como encontrarse una persona escuchando la radio en su vehículo, con las ventanillas abiertas, estacionado, detenido en un semáforo, o incluso en funcionamiento, siempre que a juicio del Agente denunciante, lleve la música alta, circunstancia que dependerá de la agudeza auditiva, sensibilidad o apreciación subjetiva del Agente, circunstancia de todo punto inadmisible, bajo los parámetros constitucionales de principios de legalidad y tipicidad de la potestad sancionadora, así como de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, art. 9 CE”.
“(…) Se observa que la tipificación de las sanciones se basa en la superación de “valores límite”, el “incumplimiento” de obligaciones establecido y la puesta en peligro de bienes jurídicos. Es cierto que habilita a las Ordenanzas legales para tipificar infracciones en los casos de los dos apartados reseñados; pero ello no impide que su regulación no se ajuste a las exigencias que impone el principio de legalidad en Derecho sancionador para la descripción de tipos sancionadores ( art. 25 CE ) en relación con el derecho a la seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ). Pues bien, se estima que en el presente caso la resolución impugnada no es ajustada a Derecho en tanto en cuanto constituye un acto de aplicación de un precepto que contradice de la Ordenanza el contenido en el art. 65.2 p) que caracteriza como infracción grave “Funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos.”
“(…) Tal como se ha dicho en otra sentencia de la misma fecha de hoy dictada en el PA 33/2014 ese criterio se estima de aplicación en el presente supuesto, que parte del cuestionamiento del tipo sancionador utilizado, y ésa es la clave del asunto: no se trata de cuestionar que un tipo sancionador no pueda contener elementos valorativos; la cuestión es que el tipo sancionador, la descripción de los “hechos típicos” que recoge la Ordenanza habla solo de un ruido “elevado” y ello supone que la valoración de ese dato no se vincula a elemento objetivo alguno externo -por ejemplo con la producción de molestia alguna… – pudiendo aplicarse, hipotéticamente hablando, incluso en situaciones, dada su redacción, en las que podría descartarse que el volumen “elevado” no causara molestia alguna o fuera imposible que lo causara dadas las circunstancias de lugar y tiempo concurrentes, y sólo se hubiera “acreditado” ese volumen “elevado”. Recordemos que el tipo sancionador de la Ordenanza dice; “Funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos”. Como se dice más arriba, el tipo legal “habilitante” sí exige para la tipificación de las sanciones la superación de “valores límite”, el “incumplimiento” de obligaciones establecido y/o la puesta en peligro de bienes jurídicos. Pero ni siquiera existe referencia en el tipo cuestionado a que se ponga en peligro, o incluso “se pueda” poner en peligro la tranquilidad y la paz públicas, por poner un ejemplo. Y ello se estima que no responde a las exigencias que impone el principio de legalidad en Derecho sancionador para la descripción de tipos sancionadores ( art. 25 CE ) en relación con el derecho a la seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ). Es por ello por lo que igualmente procede la íntegra estimación del recurso”.
“(…) Como consecuencia de lo expuesto, no resulta de aplicación al tipo infractor controvertido en esta litis la regulación de la ordenanza referida a las actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones, por lo que no lleva razón el Ayuntamiento apelante cuando sostiene que la utilización de equipos de música en el interior de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos tiene la consideración de instalación o uso de un equipo sonoro en la vía pública prohibido por el art. 16.2 de la ordenanza y que, por tanto, la infracción tipificada en el art. 65.2.p) está amparada por esa prohibición general de la ordenanza de utilización de música en las vías públicas sea cual sea su nivel de emisión.” A continuación, analiza el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado” que considera que no respeta el principio de legalidad en materia sancionadora, dada la ausencia de rigor e imprecisión de la tipificación del ilícito previsto, invocando al efecto la consolidada jurisprudencia constitucional en torno a dicho principio y sus aspectos material y formal, señalando que, en el presente caso, el tipo del art. 65.2.p) aunque el término “elevado” hace referencia a la intensidad del sonido, no se hace referencia a niveles máximos de sonido, lo que impide que los ciudadanos puedan prever las consecuencias de sus acciones. Señala asimismo que el Ayuntamiento ” no aduce que la concreción de tales límites no sea factible en virtud de criterios técnicos, sino que se limita a afirmar que la exigencia de medición del nivel sonoro emitido por los equipo de música de los vehículos imposibilitaría, en la práctica, llevar a cabo las necesarias labores de vigilancia y control por los agentes municipales actuantes, tanto a nivel operativo como económico y en términos de eficacia; son razones todas ellas que, obviamente, no pueden llevar a obviar las exigencias que en torno al principio de legalidad en materia sancionadora ha impuesto la jurisprudencia constitucional antes transcrita. El art. 65.2.p), configurado con esa formulación tan imprecisa e indefinida, hace, a tenor de la doctrina constitucional reseñada, depender la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.” Tampoco estima la alegación relativa a que volumen elevado es el que alcance un nivel que ocasiones molestias a los vecinos o altere la convivencia ciudadana, porque los ” criterios establecidos en los arts. 139 y siguientes de la LRBRL son criterios mínimos de antijuridicidad, según la reiterada jurisprudencia constitucional que tiene declarado, en relación con el art. 25.1 de la C.E ., que “corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones, sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción” ( STC, 1ª, nº 25/2004, de 26 de febrero ). Esos criterios mínimos de antijuridicidad no son bastantes para que los entes locales puedan establecer los concretos tipos infractores e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las propias ordenanzas. En materia de ruido, tanto la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, como la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido, tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones en aquellos casos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituye el elemento esencial del ilícito: en este sentido cabe reseñar el art. 28, apartados 2.b ) y 3.a), de la Ley 37/2003, y en la Ley 7/2002 el art. 55, apartados 1.a), 2.c) y d) y 3.c) y d).22”
Comentario de la Autora:
Como indicábamos en el análisis de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 15 de noviembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección primera, Ponente: Mariano Miguel Ferrando Marzal), la exigencia de la predeterminación de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de forma que los ciudadanos puedan conocer de antemano qué conductas están prohibidas y las consecuencias de su realización, viene dada por el principio de taxatividad. Para establecer los deberes, prohibiciones y limitaciones oportunas, así como las correspondientes sanciones, deben respetarse unos criterios mínimos de antijuridicidad que se fijan mediante una ley. Estos no bastan para que los entes locales puedan establecer los tipos infractores o impongan sanciones por la realización de aquellas conductas, sino que sirven como parámetro que condiciona la valoración de cada municipio a la hora de fijar los tipos infractores.
En materia de ruido, la Ley valenciana 7/2002 y la Ley estatal 37/2003 toman en consideración ciertos límites objetivos que orientan y condicionan la tipificación de las infracciones, siendo la superación o incumplimiento de los mismos el elemento esencial que constituye la conducta ilícita. Por ello, el concepto “elevado”, referido a las molestias producidas por el ruido no es lo suficientemente concreto como para que los ciudadanos puedan prever las consecuencias de sus acciones, vulnerando el principio de legalidad en materia sancionadora. Así mismo, la normativa debería prever explícitamente, por poner un ejemplo, que estas conductas ocasionen molestias o alteren la paz vecinal. En caso contrario, podrían sancionarse conductas como escuchar música a elevado volumen con las ventanillas abiertas en zonas donde no se está ocasionando ninguna perturbación (véase un descampado donde no hay viviendas sito en un barrio periférico) atendiendo únicamente a la agudeza auditiva del agente que presencia dicha conducta.
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