Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 15 de noviembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección primera, Ponente: Mariano Miguel Ferrando Marzal)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CV 7864/2017- ECLI:ES:TSJCV:2017:7864
Temas Clave: Contaminación acústica; Ruido; Tipificación de sanciones; Concepto jurídico indeterminado; Competencia municipal
Resumen:
Mediante resolución sancionadora de un Concejal del Ayuntamiento de Valencia se impuso a un particular una sanción de multa de 2.400,68 € por la comisión de una infracción tipificada como grave en el artículo 65.2.p) de la Ordenanza municipal de Protección contra la Contaminación Acústica. El hecho que dio lugar a la referida sanción fue el uso del equipo de música de un vehículo a gran volumen y con las puertas abiertas en la zona de la calle de la Ermita.
Esta sanción había sido previamente impugnada y anulada por entender la Juzgadora a quo que el precepto controvertido era nulo porque suponía una vulneración del principio de legalidad sancionadora al contener el elemento de apreciación subjetiva “volumen elevado”. Añadía que una vez la sentencia fuera firme procedía plantear cuestión de ilegalidad en relación a dicho artículo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo.
De una parte, el Ayuntamiento apelante adujo que el artículo 65.2.p) se ajustaba plenamente al principio de legalidad y no vulneraba el principio de seguridad jurídica, ajustándose la resolución sancionadora impugnada a derecho. De otra, el apelado se opone a las pretensiones sostenidas por el apelante y razona que la sentencia recurrida se ajusta a derecho.
La Sala considera oportuno desestimar el recurso de apelación y la confirmar la sentencia apelada, compartiendo el razonamiento de la juzgadora a quo.
De conformidad con el artículo 139 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) en conexión con la normativa de la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, y la Ley Estatal 37/2003, de 17 de diciembre de Ruido, el Ayuntamiento apelante es competente para establecer limitaciones o prohibiciones en relación al ruido procedente del funcionamiento de los equipos de música de los vehículos, para tipificar como infracción el incumplimiento de tales limitaciones o prohibiciones, así como para establecer las correspondientes sanciones mediante ordenanza. No obstante, la potestad sancionadora de los Ayuntamientos tiene como límite el principio de legalidad. En opinión de la Sala, el artículo 65.2.p) de la Ordenanza Municipal de Valencia vulneraría el referido principio dado que establece un tipo infractor que contiene un concepto jurídico indeterminado como es “volumen elevado”.
La Sala precisa que el artículo 65.2.p) no regula una infracción relacionada con la prohibición del artículo 16.2 de la misma ordenanza, que dispone que “En las vías públicas no sé permitirá, salvo autorización, la instalación de reproductores de voz, amplificadores de sonido, aparatos de radio televisión, instrumentos musicales, canciones vocales o análogos”. Infiere que el incumplimiento de esta prohibición está prevista como infracción leve en el artículo 65.2.f) de la misma Ordenanza, que tipifica la realización de “comportamientos fuera de los comprendidos como actividades vecinales tolerables previstas en el artículo 13, así como la instalación o uso de reproductores de voz, amplificadores de sonidos, aparatos de radio televisión, instrumentos musicales, actuaciones vocales análogas, en la vía pública sin la pertinente autorización”. Dispone que el tipo infractor del artículo 65.2.p) se corresponde con la prohibición prevista en el artículo 37.3 de la Ordenanza, a tenor del cual no está permitido, en ningún caso, el funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos. Esta precisión resulta importante porque ambos tipos infractores protegen bienes jurídicos diferentes. Por un lado, el artículo 16.2 está incluido en el Título III de la ordenanza, denominado “actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones”. De otro el artículo 37.3 se ubica en el Título IX “medios de transporte, circulación de vehículos a motor y ciclomotores”. De hecho, el artículo 37 se denomina “condiciones de la circulación”. De este modo, la infracción contenida en el artículo 65.2.f) está relacionada con actividades que se llevan a cabo en la vía pública, en concreto, la instalación sin autorización de aparatos de sonido en la vía pública, al contrario de lo que ocurre en el caso del artículo 65.2.p) que recoge una infracción en relación a las condiciones de circulación de los vehículos y la actividad contemplada en el tipo no puede ser autorizada en modo alguno. Consecuentemente, deduce que el Ayuntamiento erra cuando sostiene que la utilización de equipos de música en el interior de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos tenga la consideración de instalación o uso de un equipo sonoro en la vía pública y establece que el tipo infractor contenido en el artículo 16.2 de la Ordenanza no resulta aplicable a estas actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones, añadiendo que la infracción tipificada en el artículo 65.2.p) no está amparada por aquel precepto.
La Sala considera que el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado” contenido en el tipo infractor del artículo 65.2.p) no respeta el principio de legalidad en materia sancionadora debido a la ausencia de rigor e imprecisión de la tipificación del ilícito, basando su razonamiento en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En concreto, cita la sentencia 199/2014, de 15 de diciembre, en la que se alude a la regla nullum crimen nulla poena sine lege, de aplicación en el ámbito sancionador administrativo y que contiene una doble garantía de carácter material y formal. La garantía material es de alcance absoluto y procede del mandato de taxatividad o del lex certa, que consiste en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones que les correspondan. Este deber recae sobre el legislador, por tener encomendada la configuración de las leyes sancionadoras y el deber de velar por que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever las consecuencias de sus acciones.
Asimismo, el Tribunal se remite a la STC 145/2013, de 11 de julio, que dispone que esta garantía material implica que la norma sancionadora debe permitir prever con un determinado grado de certeza qué conductas constituyen infracción y el tipo y grado de sanción que puede recaer sobre quien realice las conductas tipificadas. De este modo, no cabe admitir formulaciones abiertas que dada su amplitud, vaguedad o indefinición lleven a que su efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y del juzgador. Infiere que el principio de taxatividad no impide el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el artículo 25.1 CE queda subordinado a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y enfatiza en la necesidad de que se pueda prever con seguridad suficiente la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada.
En el caso de autos, el tipo infractor contenido en el artículo 65.2.p) prevé como elemento esencial el concepto jurídico indeterminado volumen elevado, término que se introduce en el referido tipo como elemento de intensidad del sonido, sin aludir a criterios que permitan concretar los niveles máximos de sonido cuyo límite no pueda superarse en el funcionamiento de los equipos de música de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos. Todo ello a pesar de que la infracción se tipifica como grave. El anexo II de la ordenanza indica que ninguna fuente sonora podrá transmitir niveles de ruido y vibraciones superiores a los límites establecidos en el mismo pero no contempla razones técnicas que lo justifiquen ni especifica, en relación con los equipos de música de los vehículos, el nivel de ruido que no se puede superar y que en caso de ser superado de lugar a la infracción. Esto impide que los ciudadanos puedan, de un lado, prever el ámbito de lo que está prohibido por la Ordenanza y, de otro, anticipar cuáles son las consecuencias de sus acciones.
El Ayuntamiento de Valencia se limita a afirmar que la exigencia de la medición del nivel sonoro emitido por los equipos de música de los vehículos dificulta llevar a cabo las labores de vigilancia y control por parte de los agentes municipales a nivel operativo, económico y en términos de eficacia, omitiendo que la concreción de estos límites es factible atendiendo a criterios técnicos. No obstante, el Tribunal infiere que todo ello no es óbice para obviar las exigencias que impone el principio de legalidad en materia sancionadora.
El Ayuntamiento argumenta que el tipo infractor respeta los criterios de antijuridicidad contenidos en la LBRL, cuyo artículo 140 tipifica como infracción muy grave o grave la perturbación de la convivencia que afecte de manera inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas. Alude a la definición de contaminación acústica contenida en la Ley 37/2003 para concluir que la noción de volumen elevado citada en el artículo 65.2.p) debe entenderse en el sentido de que alcance un nivel que ocasione molestias a los vecinos o altere la convivencia ciudadana.
La Sala rechaza el razonamiento del apelante y colige que los criterios que se contienen en los artículos 139 y siguientes de la LBRL son criterios mínimos de antijuridicidad, como ha corroborado la reiterada jurisprudencia constitucional que ha establecido que corresponde a la ley fijar los referidos criterios “conforme a los cuales cada ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios orientativos que condicionen la valoración de cada municipio a la hora de establecer los tipos de infracción”. Por ello, el establecimiento de los criterios mínimos de antijuridicidad no es un motivo suficiente para que las entidades locales establezcan tipos infractores o impongan sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las propias ordenanzas. En materia de ruido, la Ley valenciana 7/2002 y la ley estatal 37/2003 tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones pertinentes en aquellos supuestos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituya el elemento esencial del ilícito. En relación al término “elevado” deduce que el concepto de “molestia” es mensurable atendiendo a la intensidad de la perturbación ocasionada, que se determina mediante encuestas sobre el terreno. Consecuentemente, de aceptarse el argumento esgrimido por el Ayuntamiento en relación al concepto “elevado”, esta tesis también haría depender la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma.
Finalmente, la Sala determina que el artículo 65.2.p) de la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica vulnera el principio de legalidad en materia sancionadora y resulta nulo de pleno derecho de conformidad con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, lo que conlleva la anulación de la resolución sancionadora impugnada por ser un acto de aplicación de aquella disposición.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Ayuntamiento apelante estaba facultado, a tenor de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local -en relación con la normativa contenida en la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, y en la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido-, para establecer mediante ordenanza limitaciones o prohibiciones relativas al ruido procedente del funcionamiento de los equipos de música de los vehículos, y para tipificar como infracción el incumplimiento de tales limitaciones o prohibiciones, previendo la correspondiente sanción.
Ahora bien, la potestad sancionadora de los Ayuntamientos ha de respetar en todo caso el principio de legalidad, y el referido art. 65.2.p) de la ordenanza municipal de Valencia vulnera, a criterio de la Sala, dicho principio al establecer un tipo infractor que contiene el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado”, tal como se pasa seguidamente a exponer.”
“(…) En primer lugar ha de precisarse que, contrariamente a lo que alega el Ayuntamiento apelante, el art. 65.2.p) no regula una infracción que guarde relación con la prohibición contemplada en el art. 16.2 de la propia ordenanza municipal, precepto que dispone que “En las vías públicas no se permitirá, salvo autorización, la instalación de reproductores de voz, amplificadores de sonido, aparatos de radio o televisión, instrumentos musicales, actuaciones vocales o análogos”. El incumplimiento de esa prohibición se encuentra previsto como infracción leve en el art. 65.2.f) de la ordenanza, que tipifica “Realizar comportamientos fuera de los comprendidos como actividades vecinales tolerables previstos en el art. 13, así como la instalación o uso de reproductores de voz, amplificadores de sonidos, aparatos de radio o televisión, instrumentos musicales, actuaciones vocales o análogas, en la vía pública sin la pertinente autorización”. Sin embargo, el tipo infractor del art. 65.2.p) se corresponde con la prohibición regulada en el art. 37.3 de la ordenanza, según el cual no se permitirá, en ningún caso, “el funcionamiento del equipo de música de los vehículos con volumen elevado y las ventanas, puertas o maleteros abiertos”. La anterior precisión anterior es importante, por cuanto ambos tipos infractores protegen bienes jurídicos diferentes. El mencionado art. 16.2 está incluido en el Título III de la ordenanza, denominado “actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones”, mientras que el art. 37.3 se encuentra comprendido en el Título IX “medios de transporte, circulación de vehículos a motor, y ciclomotores” -el propio art. 37 se denomina “condiciones de la circulación”-.
La infracción leve tipificada en el art. 65.2.f) viene referida a actividades en la vía pública, lo que no sucede en el caso del art. 65.2.p), que recoge una infracción que versa sobre las condiciones de circulación de los vehículos.
Además, mientras que la primera infracción tipifica la instalación, sin autorización, de aparatos de sonido en la vía pública, en la segunda la actividad a que se refiere el tipo no puede ser autorizada en ningún caso.”
“(…) Como consecuencia de lo expuesto, no resulta de aplicación al tipo infractor controvertido en esta litis la regulación de la ordenanza referida a las actividades en la vía pública y espacios abiertos susceptibles de producir ruidos y vibraciones (…)”
“(…) Como punto de partida, ha de citarse la consolidada jurisprudencia constitucional que pone de relieve (STC, 3ª, nº 199/2014, de 15 de diciembre , entre otras muchas) que la regla nullum crimen nulla poena sine lege, de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador, comprende una doble garantía: material y formal. La garantía que ahora interesa, la material, es de alcance absoluto, y trae causa del mandato de taxatividad o de lex certa, y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC, 2ª, nº 42/1987, de 7 de abril , y otras posteriores).”
“(…) En el caso de autos, el tipo infractor establecido en el art. 65.2.p) de la ordenanza contiene como elemento esencial el concepto jurídico indeterminado “volumen elevado”. Aunque ese término introduce en el tipo como elemento la intensidad del sonido, el precepto no hace (ni tampoco ningún otro precepto de la ordenanza) mención a concretos niveles máximos de sonido cuyo límite no pueda superarse en el funcionamiento de los equipos de música de los vehículos con las ventanas, puertas o maleteros abiertos, ello a pesar de que se trata de una infracción que se tipifica como grave. El anexo II de la ordenanza señala que “Ninguna fuente sonora podrá transmitir niveles de ruido y vibraciones superiores a los límites establecidos en el presente Anexo”; pero, sin ninguna razón técnica que así lo justifique, dicha ordenanza no especifica, en relación con los equipos de música de los vehículos, el nivel de ruido cuya superación no se permite y que, en caso de ser superado, da lugar a que se incurra en infracción. Ello impide que los ciudadanos puedan conocer a priori el ámbito de lo proscrito por la ordenanza y puedan prever las consecuencias de sus acciones. El Ayuntamiento de Valencia no aduce que la concreción de tales límites no sea factible en virtud de criterios técnicos, sino que se limita a afirmar que la exigencia de medición del nivel sonoro emitido por los equipo de música de los vehículos imposibilitaría, en la práctica, llevar a cabo las necesarias labores de vigilancia y control por los agentes municipales actuantes, tanto a nivel operativo como económico y en términos de eficacia; son razones todas ellas que, obviamente, no pueden llevar a obviar las exigencias que en torno al principio de legalidad en materia sancionadora ha impuesto la jurisprudencia constitucional antes transcrita. El art. 65.2.p), configurado con esa formulación tan imprecisa e indefinida, hace, a tenor de la doctrina constitucional reseñada, depender la infracción de la libre decisión del intérprete y aplicador de la norma. De lo anterior se desprende que la conducta infractora prevista en el tipo del indicado art. 65.2.p) de la ordenanza no se encuentra suficientemente predeterminada y, en consecuencia, el precepto infringe el principio de legalidad en materia sancionadora.”
“(…) Los criterios establecidos en los arts. 139 y siguientes de la LRBRL son criterios mínimos de antijuridicidad, según la reiterada jurisprudencia constitucional que tiene declarado, en relación con el art. 25.1 de la C.E ., que “corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones, sin que ello implique la definición de tipos, ni siquiera genéricos, sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción” ( STC, 1ª, nº 25/2004, de 26 de febrero ). Esos criterios mínimos de antijuridicidad no son bastantes para que los entes locales puedan establecer los concretos tipos infractores e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las propias ordenanzas. En materia de ruido, tanto la Ley valenciana 7/2002, de 3 de diciembre, de Protección frente a la Contaminación Acústica, como la Ley estatal 37/2003, de 17 de noviembre, de Ruido, tienen en cuenta límites sonoros objetivos para la tipificación de las infracciones en aquellos casos en que la superación o incumplimiento de los mismos constituye el elemento esencial del ilícito (…)”
“(…) En definitiva considera la Sala, a resultas de lo fundamentado, que el art. 65.2.p) de la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia de Protección contra la Contaminación Acústica vulnera el principio de legalidad en materia sancionadora y es, por tanto, nulo de pleno derecho, a tenor de lo que establecía el art. 62.2 de la Ley 30/1992 -aplicable por razones temporales al caso enjuiciado-, lo que comporta la anulación de la resolución sancionadora nº NUM001 , de 29 de junio de 2012, impugnada directamente por D. Hipólito en el proceso de instancia, por ser un acto de aplicación de aquella disposición general indirectamente recurrida por el mismo al amparo del art. 26.1 de la Ley 29/1998 . Habiéndolo apreciado así la Juzgadora a quo, cabe concluir que la sentencia de instancia es ajustada a derecho”.
Comentario de la Autora:
El principio nullum crimen nulla poena sine lege contiene una doble garantía material y formal. La garantía material entronca en el principio de taxatividad o de lex certa que vincula al legislador por tener encomendada la configuración de las leyes sancionadoras. La referida garantía se concreta en la exigencia de predeterminación de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de forma que los ciudadanos puedan conocer de antemano qué conductas están prohibidas y las consecuencias de su realización. Así mismo, para el establecimiento de las referidas conductas y sanciones deben respetarse unos criterios mínimos de antijuridicidad que deben ser fijados mediante una ley y que no son suficientes para que los entes locales puedan establecer los concretos tipos infractores o la imposición de sanciones por el incumplimiento de las disposiciones contenidas en sus ordenanzas, sino que sirven como criterio orientativo que condiciona la valoración de cada municipio a la hora de establecer los concretos tipos infractores.
En materia de ruido, la Ley valenciana 7/2002 y la Ley estatal 37/2003 tienen en cuenta límites objetivos que condicionan la tipificación de las infracciones y es la superación o incumplimiento de los mismos lo que constituye el elemento esencial del ilícito. Por ello, la expresión “elevado” en relación a las molestias producidas por el ruido no es lo suficientemente concreta como para que los ciudadanos puedan prever las consecuencias de sus acciones atendiendo a este parámetro, vulnerando el principio de legalidad en materia sancionadora.
Si bien es cierto que la exigencia de medición del nivel sonoro emitido por los equipos de música de los vehículos dificultan en la práctica las labores de vigilancia y control, ello no es óbice para vulnerar el principio de tipicidad, dimensión del principio de legalidad en materia sancionadora. Así, la corrección de estas deficiencias en los mecanismos de control y vigilancia deben suplirse desde el respeto a la ley.
Documento adjunto:
