Transición justa en la mitigación al Cambio Climático. Comentario a la sentencia de la Corte Suprema en recurso de protección rol N°25.530-2021, de 9 de agosto de 2021
Autora: Dra. Pilar Moraga Sariego, Profesora Titular y Subdirectora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile[1]
Autor: Camilo Cornejo Martínez, Instructor del Dpto. de Enseñanza Clínica del Derecho (U. de Chile)
Fuente: Sentencia Corte Suprema, Rol N°25.530-2021, 9 de agosto de 2021
Palabras clave: Litigación climática. Mitigación. Transición justa. Estado Carbono Neutral.
Resumen:
Tres sindicatos que representaban 111 trabajadores interpusieron una acción de protección constitucional en contra del Ministerio de Energía por la modificación al “Reglamento de Transferencias de Potencia entre Empresas Generadoras establecidas en la Ley General de Servicios Eléctricos” (Decreto N°42/2020 del Ministerio de Energía). La nueva regulación nace producto del Plan o Proceso de Descarbonización del Sector Energético de Chile, que busca alcanzar la carbono neutralidad del país al año 2050, para lo que se inició un proceso de cierre y reconversión programada y gradual de centrales de generación eléctrica en base a carbón.
Los sindicatos reclaman que un 77,5% de sus afiliados presta servicios exclusivamente a la producción de energía en base a carbón y que este proceso olvidó adoptar medidas a favor de los/as trabajadores/as vinculados de manera estrecha o que dependen directamente de esta forma de generación eléctrica, cuestión que vulnera los derechos constitucionales a la igualdad, al trabajo, a la sindicalización y a la propiedad, motivo por el que solicitan la suspensión de los efectos de la nueva regulación, hasta que se dicte una política de transición justa que los/as integre.
El Ministerio de Energía informó que el sector energético en Chile es responsable del 78% de las emisiones de gases con efecto invernadero, motivo por el que el decreto impugnado es trascendental para el cumplimiento de las metas de mitigación. Concordante con los compromisos internacionales y para lograr un desarrollo sustentable, agrega que el esfuerzo de la cartera se ha concentrado en la reducción de emisiones, cuestión por la que -entre otras- constituyeron la “Mesa de Descarbonización” que analiza el retiro de unidades termoeléctricas y que cuenta con participación pública y privada (ONGs, sindicatos, universidades, entre otras), instancia en la que se abordaron temas como el impacto en: salud, calidad de aire, relaciones sociales, continuidad del servicio eléctrico o consecuencias laborales. Como resultado de ésta y otras instancias, diversos Ministerios están elaborando la Estrategia de Transición Justa, como parte de los compromisos de la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) que Chile presentó el año 2020. Precisa que todos estos instrumentos desarrollados en paralelo, recogen como uno de sus pilares a las personas vulnerables que, para el caso de trabajadores/as se traduce en la creación de empleos verdes, para lo que ya han organizado cursos, capacitaciones y talleres.
En primera instancia, la Corte de Apelaciones de Antofagasta rechazó la acción considerando que la dictación del Decreto es parte de la potestad reglamentaria entregada constitucionalmente al Ministerio, el que además fue controlado en su legalidad por la Contraloría General de la República. Agrega que el vínculo de trabajo no es con el Ministerio de Energía, sino que su estabilidad laboral depende de sus empleadores y si estos se acogen al proceso voluntario de cierre, para lo que la normativa cuestionada solo establece directrices. Concluye que no existe un vínculo directo entre el reglamento impugnado y los derechos constitucionales invocados, los que dependen del empleador y no del regulador.
La Corte Suprema revoca esta sentencia y acoge el recurso solo en cuanto ordena a las carteras ministeriales respectivas, implementar en breve plazo un plan que para garantice una transición justa hacia una economía ambientalmente sostenible, que entre otras, resguarde los derechos de los trabajadores y complemente la estrategia de retiro de centrales termoeléctricas.
Considerados destacados:
Segundo: Que la descarbonización de la matriz de generación eléctrica a nivel nacional, es el resultado del gran impacto ambiental que las termoeléctricas a carbón ocasionaron en el medio ambiente, debido a los altos niveles de contaminación que producen, como consecuencia de superar ampliamente los márgenes permitidos por la normativa interna y, en especial, las consecuencias nocivas para la salud de la población en general.
Cuarto: Que, desde luego el cierre o reconversión programada y gradual de la generación eléctrica, es el fruto del trabajo mancomunado entre distintas empresas generadoras y el gobierno, dada la complejidad de un asunto que engloba cuestiones de diversa naturaleza, tales como variables de orden ambiental e impactos de tipo económico y social, tanto más si se considera que el desarrollo de un plan de esta envergadura, no solo se gesta a partir del cierre de centrales, sino que, además se encuentra asociado directamente con la reconversión de las centrales termoeléctricas a carbón, el fomento y la aplicación de energías renovables, la aceptación social, entre otros múltiples factores, con el objeto de implementar un plan responsable pero también seguro para el sistema eléctrico nacional.
Sexto: Que, como se observa, la impugnación que realizan los recurrentes, no coloca en entredicho la potestad reglamentaria de la autoridad recurrida, como tampoco se advierte un reproche a las modificaciones introducidas por el acto administrativo en cuestión, sino que más bien la disconformidad apunta a determinados asuntos de carácter proteccional que los actores echan en falta, relacionados con la participación activa y colaborativa de los trabajadores afectados, a fin de procurar el resguardo de sus derechos.
Séptimo: Que, llegados a este punto, es necesario enfatizar que la implementación de los aspectos de carácter técnico-objetivo, sin duda resultan ser primordiales para la activación del mentado plan, con miras a lograr los beneficios tanto ambientales como económicos que se persiguen a través de su puesta en marcha. Sin embargo, en ningún caso puede perderse de vista la problemática social que se genera a partir de ello, en especial, aquello que incide en los grupos más vulnerables y afectados con la supresión de las faenas y, por ende, de los distintos empleos asociados a tal sector económico. Por esta razón, enfrentar los desafíos que conlleva la transición energética en el país, no solo exige poner en práctica aspectos de orden técnico, como ocurre con la dictación del acto administrativo impugnado, sino que, es indispensable que al mismo tiempo se adopten una serie de medidas, en pos de proteger los derechos de quienes se ven afectados de manera directa con el cumplimiento cabal del objetivo principal de este proyecto.
Noveno: Que, en consecuencia, la conducta del órgano recurrido resulta arbitraria, en vista de que si bien es efectivo que una parte importante de los efectos sociales ocasionados con la transición energética, han sido abordados en la propuesta de estrategia anotada, como sucede con el incentivo a la creación de “empleos verdes”, lo cierto es que los hechos develados en la presente acción, demuestran la insuficiencia de las medidas cuya elaboración incluso se encuentra en curso, en tanto, por una parte, un grupo considerable de trabajadores se han visto privados de su fuente laboral o han sufrido la merma de sus remuneraciones, mientras que, de otro lado, en gran medida carecen de posibilidades ciertas de participación activa, en las diversas líneas de trabajo que se han examinado por las carteras ministeriales involucradas en la creación de la mentada estrategia, (…).
Undécimo: Que, por consiguiente, se advierte que la actuación de la autoridad recurrida ha implicado de su parte el desempeño de una facultad, pero, desatendiendo, sin más, la necesidad imperiosa de adoptar tempranamente las medidas conducentes a evitar las consecuencias perniciosas a que se han enfrentado un grupo específico de trabajadores, a causa del proyecto de descarbonización en desarrollo, en especial si como en este asunto se hallan involucradas garantías primordialmente protegidas por el constituyente, como la igualad ante la ley, (…).
Comentario:
La litigación climática en Chile ha tomado presencia y los Tribunales han debido pronunciarse desde materias relacionadas a medidas de prevención ante fenómenos extremos, pasando por la consideración del cambio climático en materia de evaluación ambiental de proyectos, hasta llegar a causas de daño en que la reparación debe considerar las particularidades climáticas. Sin perjuicio del aprendizaje de cada uno de estos escenarios, el caso comentado en esta oportunidad es uno de los grandes hitos en la litigación climática nacional, tanto porque -a nuestro buen entender- sería el primer caso en que se demanda por los aspectos sociales del proceso de transición hacia una economía baja en carbono, respecto de la cual la propia NDC 2020 de Chile aborda en el contexto de una “transición justa”. Sobre esta base, nos gustaría destacar tres aspectos del fallo:
(i) Estado Carbono Neutral: Hemos estudiado y clasificado al Estado desde sus ideales y su formación histórica, pero hoy, la magnitud del fenómeno climático de origen antrópico nos obliga a repensar este concepto y nuestra organización política de cara a este fenómeno. Por eso es llamativo e importante que la Corte Suprema se refiera a la consolidación de un Estado Carbono Neutral (c. 5), incorporado también como meta del Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático en actual tramitación. En el caso analizado, la Corte Suprema consideró que una política de transición es insuficiente cuando no vincula a los sectores, particularmente los vulnerables, en coherencia con el pilar social de transición justa de la NDC 2020 de Chile. Así, nuestra Máxima Magistratura consolida un concepto jurídicamente blando, incorporado y definido en un instrumento de gestión climática de la misma naturaleza.
(ii) Transición justa: El fallo a su vez utiliza la transición justica como un parámetro jurídico de legitimidad de la actuación administrativa ante los escenarios de cambio climático, enfatizando que el avance en las metas de mitigación debe considerar la protección de las personas más vulnerables, cuestión que exige una actuación particularmente preventiva con adopción de medidas antes o de forma paralela a la implementación de las políticas de mitigación. Es interesante que el fallo destaca que la transición debe ser justa, equitativa y necesita abarcar los aspectos ambientales, sociales y económicos del problema. A su vez señala que la actuación climática exige “la mayor diligencia a la autoridad”, quien debe actuar “de oficio” y orientada por los “principios de no discriminación, objetividad y exhaustividad”, pues estamos ante determinaciones definitivas para las personas (c. 10). No podemos dejar de destacar que, esta sentencia impone a la autoridad en su parte resolutoria, el deber de “gestionar la creación de mecanismos tendientes a controlar el desarrollo eficiente de tales medidas”, lo que muestra que la Corte Suprema se preocupa de acompañar un estándar de actuación (transición justa), con instrumentos o medidas que lo hagan posible, tal como se ha destacado en otras columnas[2]. Cabe resaltar que, a pesar de lo anterior la Corte no se sirve de la NDC para estos efectos, pese a que la definición consagrada en este compromiso es perfectamente coherente con el razonamiento de la Corte: “Transición justa: particularmente enfocado en el proceso de descarbonización de la matriz de generación eléctrica, se deberán analizar las dificultades y necesidades de quienes son particularmente vulnerables, reconociendo, respetando y promoviendo las obligaciones relativas a una transición justa hacia una economía baja en carbono y resiliente al clima”[3].
(iii) Aspectos sociales del cambio climático: Un aspecto especialmente relevante sobre el cambio climático se refiere a sus múltiples variables. Usualmente afrontamos la materia y destacamos el conocimiento y alternativas que nos provee la ciencia y la técnica, pero como se ha tenido oportunidad de explorar en otras investigaciones[4], por la magnitud del problema y sus implicancias, el conocimiento científico es indispensable pero no es suficiente. La sentencia comentada destaca particularmente estas características y la necesidad de considerar las variables sociales de la actuación climática, resaltando nuestra Corte Suprema que no solo estamos ante procesos técnicos complejos, sino que además es necesario manejar y coordinar la “aceptación social” (c. 4). En este sentido precisa que “la implementación de los aspectos de carácter técnico-objetivo, sin duda resultan ser primordiales para la activación del mentado plan, (…). Sin embargo, en ningún caso puede perderse de vista la problemática social que se genera” especialmente para los/as más vulnerables (c. 7). Esto lleva a la Corte Suprema a concluir que la regulación climática no solo debe lograr poner en práctica los aspectos técnicos que reviertan las emisiones o favorezcan la adaptación, sino que también es indispensable que se adopten las medidas que permitan la transformación social, lo que nos hace vincular con en el énfasis que la misma sentencia da a una participación y colaborativa de la comunidad y justamente con el concepto de transición justa, desarrollado más arriba.
Por último podemos concluir, que si bien se trata de un fallo emblemático que aborda por primera vez las cuestiones sociales involucradas en el proceso de transición justa, llama la atención que le máximo Tribunal chileno haya omitido la NDC 2020 y el acápite del pilar de transición justa, que justamente, podría haber servido para fortalecer el desarrollo argumentativo de la sentencia y con ello a consolidar el contenido de este instrumento de gestión climática, que sirve de interfaz y elemento articulador entre el marco jurídico internacional y nacional.
Enlace web: Sentencia de la Corte Suprema en recurso de protección rol N°25.530-2021, de 9 de agosto de 2021.
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