Sentencia Rol 210-2019 del Segundo Tribunal Ambiental, caratulado “Alonso Raggio, Katta Beatriz y otros en contra del Ministerio del Medio Ambiente”
Autor: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Katia Spoerer Rodrik, ayudante Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: Comentario Rol 210-2019 del Segundo Tribunal Ambiental
Palabras clave: Justicia ambiental. Principio quien contamina paga, progresividad, preventivo y de no regresión. Legitimidad e interés en materia ambiental.
Resumen:
Mediante sentencia de 14 de octubre de 2020, el Segundo Tribunal Ambiental, rechazó el recurso reclamación interpuesto en virtud del 17 N°1 de la Ley 20.600, por las Sras. Katta Beatriz Alonso Raggio, y otros (las “Reclamantes”), en contra del Decreto Supremo N°105, de 30 de marzo de 2019, del Ministerio del Medio Ambiente (en adelante “MMA” o la “Reclamada”), mediante el cual se aprobó el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví (“PPDA”).
El Recurso de reclamación se fundó en la supuesta ilegalidad de dicho PPDA, así como la eventual afectación al derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación consagrado en el artículo 19 N°8 de la Constitución. También indica que no se respetarían los principios: preventivo, contaminador-pagador, de progresividad y que en la elaboración del PPDA hubo falta de razonabilidad por considerar solo promedios de emisiones correspondientes a los años 2015 hasta el 2017, entre otras cuestiones técnicas.
EL 2TA rechazó la reclamación por los siguientes fundamentos:
- Que, en nuestro sistema jurídico, un medio ambiente libre de contaminación es aquel en que los contaminantes se encuentran en concentraciones y por periodos inferiores a aquellos que puedan constituir un riesgo ya sea para la salud de las personas, calidad de vida de la población, para la preservación de la naturaleza o para la conservación del patrimonio ambiental.
- Que el PPDA se encuentra debidamente motivado y se condice con las exigencias del principio quien contamina paga, progresividad y preventivo, de manera que busca contribuir a la protección de la salud y el medio ambiente.
Sin perjuicio de que el recurso fue rechazado, en virtud de que, a juicio del 2TA tanto el PPDA como su proceso de dictación se ajustó a derecho, el 2TA se refirió de manera lata al concepto de justicia ambiental, cuestión que es pertinente rescatar, y ordenó la adopción de medidas cautelares.
La sentencia contó con prevenciones de los ministros Delpiano y Sabando, quienes de igual manera concurrieron a la sentencia. El ministro Delpiano previno respecto de la importancia y alcances del principio de progresividad y no regresión, conforme a su desarrollo desde el derecho internacional de los derechos humanos y su relación con el derecho ambiental, destacando que es necesario cuestionarse constantemente si las normas están realmente contribuyendo a la protección del medio ambiente. El ministro Sabando, por su parte, no estuvo de acuerdo con la aplicación de las medidas cautelares ordenadas en la sentencia.
Considerandos:
Noveno. Que, por todo lo expuesto, el perjuicio requerido para la interposición de la reclamación del artículo 50 de la Ley N° 19.300, en relación con los artículos 17 N° 1 y 18 N° 1 de la Ley N° 20.600, debe entenderse como el interés legítimo de toda persona que habite en el territorio en cuestión que pueda ser afectada por la dictación de los decretos supremos que establezcan planes de prevención y/o descontaminación y que considere que no se ajustan a derecho.
Vigésimo cuarto. Que, de las definiciones citadas en los considerandos precedentes se desprende que, en nuestro sistema jurídico, un medio ambiente libre de contaminación es aquel en que los contaminantes se encuentran en concentraciones y por periodos inferiores a aquellos que puedan constituir un riesgo ya sea para la salud de las personas, calidad de vida de la población, para la preservación de la naturaleza o para la conservación del patrimonio ambiental. De esta forma, las normas primarias de calidad ambiental determinan valores máximos o mínimos permisibles de contaminantes, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o salud de la población. A su vez, las normas secundarias de calidad ambiental establecen valores máximos o mínimos de contaminantes, al igual que las normas primarias, pero respecto del riesgo para la protección o la conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza. Luego, en el caso que en una zona la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúe entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental procederá su declaración, como ordena el artículo 43 de la Ley N° 19.300, como “latente”. Por otro lado, si en una zona se sobrepasan los valores establecidos en una o más normas de calidad ambiental corresponderá su declaración como “saturada”. La declaración de una zona como latente y/o saturada por uno o más contaminantes, conforme a las disposiciones citadas, tendrá como consecuencia el establecimiento de un plan de prevención y/o descontaminación, los que mediante la definición e implementación de medidas y acciones específicas tendrá por finalidad evitar la superación de la norma de calidad ambiental o recuperar sus niveles, según corresponda. saturada por uno o más contaminantes, conforme a las disposiciones citadas, tendrá como consecuencia el establecimiento de un plan de prevención y/o descontaminación, los que mediante la definición e implementación de medidas y acciones específicas tendrá por finalidad evitar la superación de la norma de calidad ambiental o recuperar sus niveles, según corresponda.
Cuadragésimo séptimo. Que, de acuerdo con lo razonado en las consideraciones anteriores, se concluye que la no inclusión de mediciones históricas de NO2 y SO2 se encuentra plenamente justificada y, por tanto, dicha omisión no es contraria a derecho, pues no existe un requerimiento legal o reglamentario en orden a incluir una referencia a los datos de las mediciones de calidad ambiental que no fundaron la respectiva declaración de zona saturada y/o latente, y su estándar se encuentra justificado metodológicamente. Además, tampoco resulta contraria al principio preventivo. Por todo lo expuesto, las presentes alegaciones serán desestimadas.
Centésimo decimotercero. Que, sin perjuicio que lo establecido hasta aquí derivará en el rechazo del arbitrio planteado, este Tribunal estima relevante atender a materias que subyacen a la controversia de autos, asociadas con la desigual distribución de las cargas ambientales, a la luz de criterios universalmente aplicables y de herramientas disponibles en nuestro ordenamiento jurídico.
Centésimo decimosexto. Que, en el primero de los documentos señalados, la US EPA ha recomendado la incorporación de aspectos de justicia ambiental en la evaluación del riesgo para la salud humana, con el objeto de considerar si una acción regulatoria puede aumentar en forma desproporcionada los riesgos para salud de las minorías, población de bajos ingresos o personas indígenas, ya que estas características demográficas reflejarían una situación subyacente de vulnerabilidad y susceptibilidad a estresores ambientales (US EPA, op. cit., p. 27).
Centésimo vigésimo. Que, la única aproximación dada a este respecto se encuentra en un voto de prevención elaborado en la sentencia recaída en la causa Rol R N° 164-2017 (acumulada R N°165-2017), en que se abordó de forma amplia el concepto de justicia ambiental en referencia a la situación existente en la comuna de Til-Til, en la cual diversos proyectos industriales se han instalado para cubrir las demandas de la Región Metropolitana, lo que ha sido percibido por comunidades locales como una cuestión que ha ido en su desmedro, dando lugar a manifestaciones públicas por conflictos socioambientales derivados del uso del territorio.
Centésimo vigésimo primero. Que, en el plano nacional, no se han elaborado instrumentos que se refieran específicamente a cuestiones de justicia ambiental, lo que no obsta a que, según se analizará, herramientas existentes y vigentes permiten abordar sus implicancias. Lo anterior plantea desafíos a la hora de monitorear y gestionar los crecientes conflictos socioambientales relacionados con la desigual repartición de las cargas ambientales en algunas zonas del territorio nacional.
Centésimo vigésimo quinto. Que, de esta forma, el sometimiento de los IPT al procedimiento de EAE permite la incorporación de las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable al proceso de elaboración de dichos instrumentos, eventualmente previniendo conflictos y problemas de justicia ambiental. Si bien es efectivo que tanto la regulación legal como reglamentaria de la EAE no se refieren expresamente al concepto de justicia ambiental, el artículo 21 del Decreto N° 32, de 2015, del Ministerio del Medio Ambiente (en adelante, “Reglamento EAE”) dispone como contenido mínimo del Informe Ambiental el denominado ‘diagnóstico ambiental estratégico’, el que debe incluir: “[…] Una descripción analítica y prospectiva del sistema territorial; una descripción y explicación de los problemas ambientales existentes; la identificación de actores claves del territorio; la identificación de potenciales conflictos socio-ambientales” (destacado del Tribunal).
Prevención Delpiano (N°12): En consecuencia, a juicio de este Ministro, el principio de progresividad, conforme al desarrollo que ha tenido en el Derecho Internacional y en la doctrina, conlleva que el Estado, dentro del marco de sus atribuciones, debe adoptar todas las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, así como también la vida, integridad personal, la salud de la población, así como la constante mejora en sus condiciones de vida, teniendo en cuenta las particularidades que presenta la zona.
Comentario:
La recurrente del caso en comento impugna el Decreto Supremo 105-2018 que contiene el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférico (PPDA) de las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví, sobre la base de la vulneración del derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación (artículo 19 n°8 de la Constitución Política de la República, de los principios preventivo, de progresividad y del que contamina paga.
Por su parte, el Tribunal Ambiental de Santiago analiza el interés de la recurrente, respecto de lo cual la reclamada estima que por el hecho de no existir ninguna ilegalidad en el procedimiento de dictación del Decreto Supremo 105-2018, no existiría un perjuicio que justifique su legitimación activa: “si no existe ilegalidad no puede existir en consecuencia perjuicio alguno, puesto que no se ha verificado el supuesto que se encuentra en el origen de dicho perjuicio”. Lo anterior se relaciona con el tenor literal de lo establecido en el artículo 50 de la ley 19.300: “Estos decretos serán reclamables ante el Tribunal Ambiental por cualquier persona que considere que no se ajustan a esta ley y a la cual causen perjuicio […]”, en relación con los artículos en relación con los artículos 17 N° 1 y 18 N° 1 de la Ley N° 20.600, d.
Sin embargo, el Tribunal decide recoger la argumentación de la recurrente, en el sentido que no es necesario probar un perjuicio individual y concreto, sino que basta con el hecho de habitar en el territorio en el cual se implementa el instrumento de gestión impugnado, pues éste puede causar un perjuicio potencial, el cual deberá probarse en juicio: “En otras palabras, la legitimación activa, contrario a lo señalado por la reclamada, no está dada por la afectación concreta de uno o más sujetos, sino por su potencialidad, lo cual debe ser justificado por éstos”.
Se trata de una conclusión importante de parte del Tribunal Ambiental de Santiago, pues limitar la procedencia de la reclamación del artículo 17 n°1 de la Ley 20.600[2] de manera estricta, al desapego de la normativa vigente, dejaría fuera situaciones en las cuales ciertos instrumentos de gestión ambiental dictados legalmente, causen igualmente un perjuicio al medio ambiente y a la salud de las comunidades de los territorios en los cuales éstos se implementan.
En ese sentido el Tribunal concluye la existencia de un perjuicio de los reclamantes y, por ende, su legitimación para recurrir a la justicia especializada, en razón de su domicilio: “Que, de todo lo razonado en los considerandos precedentes, se concluye que las reclamantes se encuentran legitimadas para reclamar en contra del D.S. N° 105/2018, por cuanto viven en un área regulada por este instrumento, y han justificado que dicho acto puede eventualmente afectar su vida o salud, lo que a su vez les podría causar perjuicio en los términos de los artículos 50 de la Ley N° 19.300 y 18 N° 1 de la Ley N° 20.600”.
Sin embargo, el 2TA rechaza la vulneración de los principios invocados, así como la eventual afectación del: “derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”. Para ello recurre a la definición de “contaminación” de la Ley 19.300, concluyendo que sólo se afecta dicho derecho, cuando se superan los parámetros definidos en instrumentos de gestión ambiental, como lo son las normas primarias y secundarias de calidad ambiental y las normas de emisión, entre otros. El problema de tal razonamiento se encuentra en primer lugar, en la omisión de las características particulares de la zona en la que se implementará el instrumento de gestión que se impugna, pues pese al aparente respeto de las normas primarias y secundarias de calidad, así como las normas de emisión, y RCAs, aplicables a ese territorio, la población se encuentra igualmente sometida a condiciones de vida distantes de los estándares establecidos por la garantía constitucional.
En efecto, tal razonamiento supone la existencia de un marco jurídico inocuo a la protección ambiental y salud de las personas, en circunstancias en que muchas veces es posible verificar que: la regulación es insuficiente, las normas son muy laxas, los estándares son muy bajos y/o la fiscalización es débil o inexistente.
Frente a dicha situación, parece razonable reforzar el deber del Estado de asegurar que las normas vigentes sean adecuadas en la prevención de daños a la salud y al medio ambiente. En esa línea, el 2TA, reconoce que hasta ahora nuestro ordenamiento jurídico ha permitido una distribución desigual de las cargas ambientales, lo cual deriva en un problema de justicia ambiental que no ha sido abordado debidamente en el plano nacional, ya que normalmente son los grupos vulnerables los que deben soportar las cargas ambientales, resultantes de las actividades productivas, sin necesariamente obtener beneficios. La situación de las comunas de Quintero- Puchuncaví son emblemáticas, al punto de ser consideradas “zonas de sacrificio”, dado el alto nivel de exposición de su población a la contaminación ambiental local, por largos periodos de tiempo (décadas) y, a la ocurrencia de episodios alarmantes de contaminación atmosférica.
En ese marco, los Instrumentos de Planificación Territorial y la Evaluación Ambiental Estratégica, entre otros, serían instrumentos que, a juicio del Tribunal, permitirían, una mejor distribución de las cargas ambientales dentro del territorio, promoviendo la justicia ambiental y el desarrollo sustentable.
Es por lo anterior que a nuestro juicio, acertadamente, el Tribunal decidió dictar medidas cautelares, pese al rechazo de la reclamación, como medio para abordar los problemas históricos de justicia ambiental que sufren las comunas aludidas, entre las cuales indica las siguientes:
- El MMA, debe evaluar fundadamente la pertinencia de actualizar y eventualmente ampliar, el Programa para la Recuperación Ambiental y Social de Quintero-Puchuncaví, determinando si se debe incorporar o excluir a la comuna de Concón.
- El MMA debe colaborar en la actualización de la Zonificación Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso, y en su posterior sometimiento al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica, para la incorporación de las consideraciones del desarrollo sustentable en su formulación, de manera a prevenir conflictos y problemas de justicia ambiental.
- El MMA debe reportar los avances de manera Semestral al 2TA.
Enlace web: Sentencia Rol 210-2019 del Segundo Tribunal Ambiental.
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[1] Se agradece a los Proyectos ANID/FONDAP N°1511019 y N°1511009.
[2] Decretos supremos que establezcan las normas primarias o secundarias de calidad ambiental y las normas de emisión; los que declaren zonas del territorio como latentes o saturadas y los que establezcan planes de prevención o de descontaminación, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la ley Nº 19.300.
