Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 6 de noviembre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Luaces Díaz de Noriega)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4351/2023 – ECLI:ES: TSJCL: 2023:4351
Palabras clave: Residuo. Subproducto. Orujillo de aceituna. Autorización ambiental. Modificación. Salud. Medio ambiente.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación “Plataforma Bierzo Aire Limpio” contra la Orden FYM/1505/2020, de 9 de diciembre, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que se modifica la Resolución de 29 de julio de 2016, de la Secretaría General de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente que concedió autorización ambiental a la planta de fabricación de cemento y clínker ubicada en el término municipal de Toral de los Vados (León), titularidad de “Cementos Cosmos S.A.” (hoy “Votorantim Cementos España S.A.”) y que consideró como modificaciones no sustanciales (MNS) la utilización de orujillo de aceituna como combustible y de escorias de acería como materia prima (MNS10) y el acopio temporal de yeso térmico (MNS11).
Es parte demandada la Junta de Castilla y León y codemandada la mercantil “Cementos Cosmos, S.A.”.
En esta Orden se califica el orujillo de aceituna como subproducto o materia prima a los efectos de la autorización ambiental y se descarta considerarlo residuo por resultarle aplicable la exclusión prevista en el artículo 2.1.e) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (en la actualidad artículo 3.2 e) de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que deroga la anterior).
La recurrente basa su recurso en los siguientes motivos: 1.- El orujillo de aceituna es un residuo procedente de la extracción de aceite de orujo de olivo que no puede ser empleado como combustible en una cementera. 2.- El expediente administrativo debió tramitarse como una modificación sustancial de la autorización teniendo en cuenta que la nueva incineración excede de 100 toneladas diarias y que la combustión del orujillo es una fuente importante de emisión de hidrocarburos policíclicos, entre ellos el cancerígeno venzo (alfa) pirenos o BaP. 3.- No consta análisis o informe alguno justificativo de que con el uso de acerías no se van a ocasionar perjuicios a la salud o el medio ambiente.
Ambas demandadas defienden la legalidad de la resolución recurrida y la tramitación de la MNS máxime cuando se beneficia al medio ambiente al contribuir a la reducción de GEI y al consumo de materias primas naturales.
Con carácter previo, la Sala trae a colación la normativa aplicable al caso en materia de emisiones industriales, evaluación ambiental, y prevención y control integrados de la contaminación.
La cuestión controvertida se centra en determinar si el orujillo de aceituna es un subproducto o materia prima, o se trata de un residuo, al entender o no aplicable la exclusión establecida en el artículo 2.1.e) de la Ley 22/2011, de 28, de residuos y suelos contaminados que excluye de la consideración de residuo los materiales naturales, agrícolas o silvícolas no peligrosos, utilizados en explotaciones agrícolas y ganaderas, en la silvicultura o en la producción de energía a base de esta biomasa, mediante procedimientos o métodos que no pongan en peligro la salud humana o dañen el medio ambiente.
La Sala considera que el orujillo de aceituna es, tal y como plantea la recurrente, un residuo. Para ello se apoya en una nota interpretativa expedida por Subdirección General de Economía Circular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) y publicada en su página web en abril de 2021, en la que se recoge expresamente que el orujillo de la aceituna es “el residuo obtenido en aquellas extractoras que emplean métodos químicos para extraer el aceite de orujo de oliva contenido en los orujos grasos por lo que se considera que no le resulta aplicable dicha exclusión”.
Aunque esta nota es posterior a la modificación autorizada y no vinculante, a juicio de la Sala ello no es óbice para que la Junta de Castilla y León tuviera conocimiento de la existencia y grupos de trabajo en el Ministerio en el que se estaba debatiendo esta cuestión, máxime cuando formaba parte de ellos; por lo que debió valorar el carácter y el alcance del residuo.
De lo expuesto anteriormente y del conjunto de la prueba practicada en autos, la Sala concluye que la destilación del aceite de orujo se realiza con químicos que permanecen en el aceite, siendo inflamables y cuya combustión segrega sustancias con cierto potencial de riesgo para la salud.
En definitiva, el expediente debe ser tramitado por el cauce de las modificaciones sustanciales y, por ende, se estima este primer motivo de recurso.
Sin embargo, se rechaza la alegación de la recurrente respecto al uso de escorias como materia prima en la fabricación de cemento al no justificar que las medidas propuestas por la mercantil no sean adecuadas o pongan en peligro el medio ambiente o la salud humana.
Por tanto, se estima parcialmente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Lo que es indudable y ningún técnico ha puesto en duda es que la destilación del aceite de orujo se realiza con químicos que permanecen en el aceite, siendo inflamables y cuya combustión segrega sustancias con cierto potencial de riegos para la salud, que el Ministerio lo ha considerado residuo, y hay elementos de investigación en Andalucía (lugar del que procede) para no ignorar que la combustión puede ser peligrosa, y eso ya de por sí es suficiente para entender que concurren los requisitos establecidos en las normas referidas en la fundamentación jurídica precedente para entender que estas modificaciones han de seguir el cauce de las modificaciones sustanciales, determinando las obligaciones y necesidades inherentes que deberán ser valoradas por la Administración partiendo de los cantidad máxima autorizada de incineración del residuo de orujillo de aceituna. Será la Administración autonómica la que ha de valorar si ese peligro que la Junta de Andalucía puso de manifiesto en informes puede también estar presente en la cementera, o si existen diferencias según la temperatura de combustión o no, o en su caso en las toneladas o capacidad diaria de combustión, pero precisamente en este caso ninguna valoración factible se ha podido realizar pues no se calificó de residuo sino de subproducto o materia prima. La calificación de residuo corresponde a la Administración competente que tendrá que valorar las circunstancias de cada caso para determinar si es o no peligroso llevando a cabo una valoración de la planta que analice si el hexano y benzopiapireno están presentes tras la combustión de este residuo y, en su caso, el riesgo de éstos.
El Servicio de Evaluación Ambiental, en informe emitido en fase de prueba con fecha de 10 de marzo de 2022, añade que podríamos encontrarnos ante un supuesto del artículo 7, apartado a) punto 2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (…), por ello este Servicio entiende que, si la actuación se desarrolla en el exterior de una nave o fuera de las zonas industriales, esta sería objeto de una evaluación de impacto ambiental simplificada. En este caso la actuación estaría sometida a dicho procedimiento, si se superan los porcentajes establecidos al respecto en el artículo 49.2 del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, aprobado por Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre (…)”.
Comentario de la Autora:
Se debe partir de la base de que el subproducto no es residuo y a la inversa, por lo que su tratamiento eludiría el régimen jurídico previsto para los residuos y las obligaciones que conlleva su gestión. Al fin y al cabo, el subproducto es un producto que se utiliza o usa, pero no bajo el prisma de la operación de “reutilización” definida en la Ley de Residuos, ni tampoco sería susceptible de valorización o eliminación. El subproducto no queda sujeto a las operaciones de gestión especificadas en la normativa sobre residuos, sino que su destino es la “utilización”.
Ahora bien, no es fácil trazar la frontera entre residuo y subproducto, si bien con arreglo a la Ley de Residuos de 2022, al igual que sucedía con la anterior, deben cumplirse una serie de condiciones establecidas en su artículo 4, que en su apartado 4 dispone asimismo que “no será posible aprobar como subproducto una sustancia u objeto que haya sido informado desfavorablemente por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de conformidad con el apartado 5”.
Con independencia de que le fuera aplicable esta normativa a la Orden impugnada, lo relevante es que el orujillo de aceituna no queda fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Residuos y, como tal, deberá quedar sometido a ésta.
La valorización de los residuos, su aprovechamiento energético y su contribución a la economía circular están chocando con la concepción de la naturaleza jurídica del residuo que requiere su sometimiento a esta normativa, menos permisible.
Enlace web: Sentencia STSJ CL 4351/2023, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 6 de noviembre de 2023.
