Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 10 de abril de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 1619/2015 – ECLI:ES:TSJCL:2015:1619
Temas Clave: Plan de Ordenación de Recursos Naturales; “Sierra de Guadarrama”; Información pública; Plan Rector de usos y gestión
Resumen:
La Sala se pronuncia en este caso sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la “Asociación de Propietarios Sierra de Guadarrama” y dos particulares contra el Decreto 4/2010, de 14 de enero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Espacio Natural “Sierra de Guadarrama” (PORN).
Los términos del recurso se ciñen a los siguientes extremos:
-Ausencia total del trámite de información pública en la declaración del Plan de gestión ZEPA y LIC Sierra de Guadarrama y LIC Sabinares de Somosierra. En realidad, la parte actora impugna que la propuesta inicial del PORN no mencionara que éste fuera a tener la consideración de plan de gestión de dicha ZEPA y LIC, lo que sí se recoge en la redacción posterior al trámite de información pública. La Sala entiende que el hecho de que la redacción definitiva contuviera esta mención, a la que se añade “sin perjuicio del desarrollo posterior de un plan de gestión específico o la inclusión de medidas activas de gestión a través del Plan Rector de Uso y Gestión o de otros instrumentos”, no significa que fuera necesaria una nueva información pública. A juicio de la Sala, dicha declaración no conlleva una modificación o adición del contenido del PORN sino que se trata de una declaración con carácter básico o de mínimos. Hecho que viene corroborado a través del Informe emitido por el Jefe de Servicio de Espacios Naturales en el que se alude a un futuro Plan Director de Red Natura 2000 como instrumento básico de planificación para los espacios protegidos Red Natura 2000.
-Incumplimiento del PORN de lo indicado en la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, por no recoger el contenido mínimo y necesario que debiera incluir. En base a los diversos volúmenes en los que se divide el PORN, la Sala aprecia que contiene una diagnosis general o territorial, establece recomendaciones de zonificación y valora la importancia y el estado de conservación; por lo que cumple con los requisitos exigidos.
-En relación con la zonificación aprobada, por la creación de zonas no previstas en el art. 30 de la ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León (zona ordenada no declarada). Con carácter previo, la Sala nos recuerda la clasificación de las zonas que puede abarcar el ámbito territorial de los espacios naturales protegidos e incide en el carácter orientativo del precepto que las regula. No obstante, entiende que el PORN se ajusta al criterio legalmente establecido y, en todo caso, se refiere a un contenido mínimo, alejado de lo que sería una regulación a través de la zonificación o una asignación de usos reservados al Plan Rector de usos y gestión.
Respecto a la zonificación en la que se encuentra incluida la finca “el Carmocho de Prados”, la parte actora admite que reúne las características naturales propias de esa zonificación pero cuestiona la inclusión de una parte de la finca en “zona ordenada no declarada”, al considerar que se trata de una figura creada ex novo por el PORN que introduce inseguridad jurídica respecto a los usos posibles. A sensu contrario, la Sala considera que el PORN se remite al planeamiento urbanístico que clasifique estos suelos, que será el que determine los usos posibles para el suelo rústico de protección natural; por lo que no aprecia la inseguridad jurídica alegada por el recurrente ni tampoco que éste haya acreditado que las parcelas que integran su finca merezcan una zonificación distinta. En idénticos términos se pronuncia respecto al resto de las fincas privadas y llega a la conclusión de que los usos de pastos, praderas e improductivos se corresponden perfectamente con las zonas en las que se han incluido.
-Incumplimiento de planes de desarrollo y memoria económica. La Sala no aprecia vulneración de los arts. 57 de la Ley 8/91 y 19 h) de la Ley 42/2007 al entender que el PORN no debe incorporar obligatoriamente la aplicación de medios humanos y materiales, al tiempo de incluir una memoria suficientemente indicativa de los costes e instrumentos financieros previstos en la aplicación del Plan.
-Ausencia de reconocimiento de las limitaciones a los afectados que implican privación de sus derechos e intereses de contenido patrimonial. La Sala nos recuerda el contenido de su sentencia de fecha 3 de febrero de 2012 y la STC número 248/2000, de 19 de octubre, para llegar a la conclusión de que el PORN no tiene que incluir determinación alguna en cuanto a expropiaciones o indemnizaciones, sin perjuicio de las acciones que puedan ejercitar los propietarios perjudicados sobre responsabilidad patrimonial de la Administración.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Basta la remisión al expediente administrativo, para apreciar que se ha cumplido el trámite de información pública con un plazo de 45 días y que se elaboró en la web de la Junta de Castilla y León una dirección donde poder consultar los cambios que se han introducido y que esa documentación se puede consultar igualmente en el Ayuntamiento y la Junta Vecinal, así como en el servicio territorial de Medio Ambiente, por lo que no puede afirmarse que haya existido oscurantismo y falta de publicidad, precisamente las numerosas reclamaciones que constan en el expediente administrativo, demuestran que ha existido dicha publicidad y dicho trámite de información pública, ya que incluso en las demandas se invoca que en su día se realizaron alegaciones y que no han sido tenidas en cuenta, pero lo determinante para considerar cumplido o no dicho trámite y la existencia de publicidad, no es la admisión o no de las alegaciones, sino la posibilidad de poder haberlas realizado (…)”.
“(…) Por lo que las conclusiones a las que se llegaba en dicho informe, no vienen corroboradas a la vista del contenido del PORN, ya que se limita a indicar el documento nº 6 que no existe identificación clara o que no se ha evaluado el estado de conservación o la cartografía recogida no muestra la localización de los hábitats, o una serie de errores, ausencias y discrepancias que ni se concretan ni dejan de ser más que una opinión del autor del citado documento, que incluso se contradice en sí mismo, ya que por un lado indica que no se ha evaluado el estado de conservación y a continuación añade en el apartado 3.5.2 relativo a los objetivos de conservación, que el documento del inventario del PORN incluye numerosa y detallada información sobre las especies de flora que se han citado o se han observado en el ámbito del PORN (…)”.
“(…) Se ha de indicar el hecho de que una parcela este zonificada en varias categorías no puede considerarse que vulnere la normativa a aplicar, dado que la zonificación está en función de las características naturales y no por la estructura de la propiedad, como los propios recurrentes sostiene al reprochar al PORN, que no haya seguido criterios biológicos, ni ecológicos, puesto que un Plan de esta naturaleza, como ocurre lo mismo con los planes urbanísticos, no puede ver condicionado su contenido en virtud de la concreta estructura de propiedad a la que afecte, por lo que ese motivo invocado en la demanda no permite justificar la procedencia de exclusión de la parcela de una concreta zonificación, sino el dato objetivo de que sus características físicas no respondieran a los tipos en los que se hubiera incluido (…)”.
“(…) No aparecen infringidos ninguno de los dos preceptos (artículos 57 de la Ley 8/91 y 19.h) de la Ley 42/2007): El primero porque no se refiere a que obligatoriamente se deban incorporar en el Plan de Ordenación la aplicación de los medios humanos y materiales necesarios, pues esto es una obligación de la Junta, pero que no tiene por qué ser una obligación que deba establecerse e incluirse expresamente en el Plan. El segundo porque ya se incluye una memoria económica que, aun cuando a la parte le parezca escueta, es suficientemente indicativa de los gastos, costes e instrumentos financieros previstos en aplicación de este Plan (…)”.
“(…) Por lo que dicho informe lejos de avalar la pretensión de la parte actora, lo que viene a corroborar es que no ha existido una limitación que haya afectado a derecho o interés alguno específico de los recurrentes en los recursos objeto de la presente sentencia, además de indicar que las limitaciones que se enfatizan en la demanda venían ya determinadas por las existencia de los LICs y Zepa, que incluye el PORN, el cual no realiza dicha declaración (…)”
Comentario de la Autora:
El objeto de debate se centra en la viabilidad del PORN como instrumento de gestión de los territorios incluidos en el mismo como espacios protegidos ZEPA y LIC y la suficiencia de su contenido a los efectos de las funciones que le vienen atribuidas. La regulación contenida en el Plan no traspasa los límites de lo que es una declaración de mínimos, máxime cuando se remite a un posterior Plan rector de uso y gestión en el que habrán de ser previstas las actuaciones concretas.
Se debe puntualizar que ya se ha aprobado con carácter definitivo el Plan Director para la Implantación y Gestión de la Red Natura 2000 en Castilla y León (BOCyL núm. 56, de 23 de marzo). Es un instrumento de planificación estratégica que caracteriza la Red Natura 2000 de Castilla y León, establece criterios y prioridades de actuación para su implantación y gestión y define, para cada una de las áreas de gestión, unos objetivos y un conjunto de propuestas y medidas. A través de este Plan se desarrollan nuevas herramientas de planificación y gestión, más eficaces tanto desde el punto de vista de la conservación de los valores de la red como de la participación pública, pues la implicación ciudadana es imprescindible para la conservación del patrimonio natural. En relación con la planificación y, en un segundo nivel, se plantea la posibilidad de desarrollar instrumentos de planificación operativa entre los que destacan los planes de gestión. En definitiva, este instrumento corrobora la consideración de básico del propio PORN.
Por último, se aborda la problemática que surge en torno al PORN respecto a si cabe indemnizar las restricciones que imponen a los propietarios de las parcelas incluidas en su ámbito. La Sala entiende que no se establece ninguna privación de bienes y derechos en este Plan sino una configuración de los derechos inherentes a la propiedad atendiendo a las características físicas del terreno. La duda que se plantea en estos casos es hasta dónde alcanza la función social de la propiedad.
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