Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 29 de mayo de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 2103/2017 – ECLI: ES:TSJCL:2017:2103
Temas Clave: Proyecto Regional; “Ciudad del Medio Ambiente”; “Parque Empresarial del Medio Ambiente”; Inconstitucionalidad; Urbanismo; Ordenación del territorio; Urbanización y reparcelación; Suelo no urbanizable de especial protección; Suelo urbano consolidado; Malla urbana; Colindancia; Estudio de alternativas; Interés general; BIC; Paisaje; Confederación Hidrográfica del Duero
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Soriana para la Defensa y Estudio de la Naturaleza (ASDEN) contra el Decreto 18/2015 de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León de 26 de febrero de 2015, por el que se aprueba el Proyecto Regional “Parque Empresarial del Medio Ambiente” (PEMA), en el término municipal de Garray (Soria).
Para la comprensión de los hechos, es necesario retrotraerse a la Ley 6/2007 de Castilla y León que aprobó el proyecto de la Ciudad del Medio Ambiente en el municipio de Garray y que fue declarada inconstitucional; así como a los pronunciamientos posteriores que han sido objeto de comentario en esta publicación y que ponen de relieve la complejidad del proceso inherente la ubicación y desarrollo del proyecto:
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Antes de entrar en el fondo del asunto, la Sala efectúa un repaso de los antecedentes administrativos y jurisdiccionales del proyecto regional, entre los que destaco, por su incidencia en la resolución del recurso, la Orden de 10 de febrero de 2010 de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que aprueba el Proyecto de Actuación del Sector I del Proyecto Regional de la Ciudad del Medio Ambiente de Garray (Soria) y la Orden MAM/1165/2010, de 4 de agosto, que aprobó definitivamente el Proyecto de Actuación del Sector 2, que incluía el Proyecto de Urbanización y que no fue objeto de impugnación administrativa ni jurisdiccional.
De este modo, mientras se tramitaba el recurso de inconstitucionalidad -que finalmente fue estimado- y estando vigente la Ley, se llevaron a cabo las obras de urbanización y de reparcelación correspondientes al sector 1 que fueron ejecutadas en un 77 % del total de la actuación, si bien están realizadas en su totalidad las redes básicas de servicios. Y también se concluyeron las obras de urbanización y de parcelación urbanística del sector núm. 2; donde se ubica la Cúpula de la Energía e instalada y en funcionamiento la Central Térmica de Biomasa Gestamp, siendo recibidas las obras de este segundo sector en el mes de noviembre de 2013, habiéndose constituido una Entidad de Conservación para su mantenimiento.
Con el objetivo de cumplir el fallo de la sentencia del TC, la Administración Autonómica inició el procedimiento para la aprobación del Proyecto Regional, que finalmente culminó con la aprobación del Decreto impugnado. Según su propia Exposición de Motivos, tiene por objeto reformular el anterior proyecto de la Ciudad de Medio Ambiente, ajustándolo a la situación urbanística existente, al contexto socioeconómico actual y al marco legal en materia de urbanismo y ordenación territorial, así como a diversa legislación sectorial que le afecta. Paralelamente, se limita su ámbito de actuación de 559,96 hectáreas que comprendía a su inicio a 148,26 hectáreas, que incluye la zona ya urbanizada.
Continúa la Sala con la descripción del proyecto y sus determinaciones urbanísticas, reparando en los usos a los que se va a destinar, incidencia en el dominio público hidráulico y estudio de alternativas. Especial énfasis pone en los efectos provocados por la declaración de inconstitucionalidad de la Ley en orden a las obras, instalaciones e infraestructuras ejecutadas conforme a proyectos urbanísticos y técnicos que fueron tramitados y aprobados vigente la Ley. Y llega a la conclusión de que los citados proyectos de actuaciones, que devinieron en actuaciones administrativas firmes, no pueden ser revisados pese a la declaración de inconstitucionalidad de la Ley.
Motivos de recurso:
1.-ASDEN alega que las NNSS de Planeamiento Municipal de Garray de 1.993 calificaban la mayor parte del suelo ocupado por el Proyecto Regional PEMA como suelo no urbanizable de especial protección, siendo dicha clasificación reglada, y que por tanto su desclasificación en el proyecto impugnado carece de cobertura legal. Aceptando la primera de las afirmaciones, la Sala considera que también es una realidad que en el año 1993 no se exigían estudios ambientales rigurosos para llevar a cabo esta clasificación y también nos recuerda que dichas NNSS no han sido adaptadas en ningún momento a la LUCyL ni al RUCyL, por lo que se desconoce si ese suelo habría mantenido esa clasificación en su adaptación. Pero lo que resulta esencial es si ese suelo clasificado en el proyecto Regional como suelo urbano consolidado seguía manteniendo aquellos valores ambientales en el momento de aprobarse la Ley 6/2007 y, sobre todo, si los seguía manteniendo durante la tramitación y aprobación del proyecto Regional.
La falta de prueba que acredite la persistencia de las características ambientales del terreno por parte de la actora, unido al hecho de la urbanización y reparcelación de gran parte del ámbito territorial del PEMA, son los extremos que sirven a la Sala para rechazar el motivo alegado.
2.- Denuncia la parte actora que el suelo comprendido en el proyecto no cumple con la condición de suelo urbano porque no se integra en la malla urbana y no es colindante al menos en un 20 % con el suelo urbano del núcleo de población existente.
La Sala parte de la base de que lo que se proyecta es un parque empresarial que no admite usos residenciales, siendo predominante el uso industrial. A pesar de que no se cumpla aquella colindancia, lo cierto es que juegan las excepciones previstas en los arts. 13 LUCyL y 27.2 RUCyL. Entiende asimismo que dicho suelo se integra en la malla urbana desde el momento en que está dotado de diversos servicios urbanísticos (accesos, aparcamientos, abastecimiento de aguas e instalaciones de depuración, conexiones de energía, sistema de recogida neumática de basuras, etc). En definitiva, rechaza el motivo alegado.
3.- En tercer lugar, se alega la falta de justificación de la actuación porque no responde a unas necesidades reales de ocupación ni a una demanda cierta y ajustada al entorno. Por su parte, las codemandadas señalan que tanto en la Memoria Informativa como en la Memoria Vinculante se refleja la justificación del proyecto.
Nos recuerda la Sala lo dispuesto en la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León en orden a la regulación de los “proyectos regionales” como instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio, así como la justificación que en dicho proyecto se contiene sobre sus objetivos y características funcionales, espaciales, temporales y económicas, con acreditación de su utilidad pública o interés social y de su incidencia supramunicipal. Añade el contenido de la Memoria Vinculante para justificar la alternativa propuesta y el interés general para la comunidad. De conformidad con este relato, se considera que el proyecto Regional contiene no solo un estudio de alternativas sino los motivos y argumentos en virtud de los cuales se opta por la seleccionada. Asimismo, se justifica el interés general que para la comunidad representa la aprobación de este proyecto
En definitiva, se desestima el presente motivo.
4.- La parte actora entiende que la implantación del proyecto afecta negativamente al BIC Numancia así como a los asentamientos romanos y al propio paisaje. En base al contenido de la DIA y a la declaración de testigos-peritos, la Sala llega a la conclusión de que no se ha acreditado la existencia de atentado alguno a los bienes culturales.
5.- Sobre la inundabilidad de los terrenos que constituyen el ámbito espacial del PEMA, denuncia la parte actora que dicha zona tiene peligro de inundación por encontrarse próxima al río Duero y porque ese entorno se encuentra en la zona de desbordamiento. Motivo que se rechaza por la Sala en base al informe favorable de la Confederación Hidrográfica del Duero y a las medidas correctoras protectoras que se contienen en la DIA.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Que el Municipio de Garray (Soria) se rige por las NNSS de Planeamiento Municipal de 1.993; que la Ley 6/2007 de Castilla y León que probó la Ciudad del Medio Ambiente en el Municipio de Garray fue declarada inconstitucional por STC; que al amparo de dicha Ley se ha iniciado la construcción de las denominadas “Cúpulas de la Energía” y que la licencia otorgada para su construcción ha sido anulada por sentencia firme de esta Sala de fecha 3 de mayo de 2.013 ; y que careciendo tales cúpulas de cobertura legal se solicitó su demolición, siendo otorgada mediante auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Soria de 3 de noviembre de 2.014, que fue revocado mediante sentencia de esta Sala de fecha 20.3.2015 en la que se considera prematura la decisión de demolición sin esperar a lo que pudiera resolver y aprobarse con ocasión de la tramitación del Decreto ahora impugnado núm. 18/2015 (…)”.
“(…) Aplicando la mencionada doctrina constitucional y el referido criterio jurisprudencial al caso de autos, hemos de considerar que el desarrollo y la gestión urbanística (urbanización y reparcelación) realizada en el ámbito espacial del Proyecto Regional “Ciudad del Medio Ambiente” en aplicación de los instrumentos urbanísticos aprobados en desarrollo de la Ley 6/2007, luego declarada inconstitucionalidad, instrumentos que no fueron objeto de anulación judicial, ha permitido que el suelo inicialmente comprendido en el Proyecto Regional de la Ciudad del Medio Ambiente, ahora comprendido en el Proyecto Regional “Parque Empresarial del Medio Ambiente” haya pasado a ser un suelo urbano por cuanto que tales terrenos, tras su urbanización, se han integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población, en los términos requeridos por el art. 11 de la LUCyL y desarrollado en el art. 23.1 del RUCyL (…)
Y la Sala insiste en dicha cuestión desde este momento porque la Administración Autonómica esgrime para clasificar la casi totalidad del suelo que comprende el Proyecto Regional “Parque Empresarial del Medio Ambiente” como suelo urbano consolidado la realidad urbanística existente en dicho ámbito espacial al momento de iniciarse la tramitación de dicho Proyecto Regional “Parque del Medio Ambiente”; y esta realidad urbanística de la que parte dicha Autoridad Autonómica es consecuencia de haberse ejecutado casi en su totalidad sendos proyectos de actuación que habían sido tramitados y aprobados para dicho suelo cuando quedaban comprendidos en el Proyecto Regional de la Ciudad del Medio Ambiente. Así este argumento lo recoge la Administración Autonómica en la Exposición de Motivos del Decreto 18/2015 con el siguiente tenor: “El Conjunto del ámbito, con la sola excepción de los terrenos afectados por cautelas arqueológicas, recibe la clasificación del suelo urbano en su categoría de suelo urbano consolidado, en aplicación del criterio de la <<fuerza normativa de lo fáctico>>, consagrado por la Jurisprudencia para Clasificar el suelo urbano” (…)”.
1.- “(…) En el apartado 4 de dicha Memoria, relativo al “Contenido del Proyecto Regional: determinaciones urbanísticas” se recuerda que:
“Se establece la clasificación del suelo para el ámbito delimitado del Proyecto Regional, como suelo urbano consolidado, conforme a la realidad urbanística existente y su adecuación a las condiciones regladas de dicha categoría de suelo establecidas por el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León”. Junto a dicho suelo existe en su interior un área de suelo rústico con protección cultural (yacimiento arqueológico El Soto).
Y también en dicho Decreto se justifica esta nueva clasificación en que dicho suelo, de conformidad con los hechos que hemos venido relatando se encuentra totalmente urbanizado y reparcelado con ocasión de la ejecución de las obras urbanización y de reparcelación contempladas en sendos proyectos de actuación en su momento aprobados en ejecución y desarrollo del Proyecto Regional “Ciudad del Medio Ambiente” aprobado por la Ley 6/2007; y añade que también por ello ese suelo ha perdido las condiciones para seguir siendo suelo rústico, como así estaban clasificados en las NNSS de Planeamiento de 1.993.
Por todo lo expuesto, procede rechazar el presente motivo de impugnación, y tampoco se infringen por ello los preceptos de la LUCyL, del RUCyL, de la Ley 6/1998 y del TRLS 2/2008 que de forma genérica menciona y reseña en sus fundamentos de derecho, sin ponerlos además en relación con los concretos motivos de impugnación esgrimidos en sus antecedentes de hecho (…)”.
2.-“(…) Es verdad que el art. 13 de la LUCyL y el art. 27.2 del RUCyL exigen que para poder clasificar un determinado suelo como suelo urbanizable, que su transformación en suelo urbano se considere justificada a la vista de las demandas de suelo para usos residenciales, dotaciones o productivos, y que dicho suelo se incluya en un sector cuyo perímetro sea colindante en al menos un 20 % con el suelo urbano de un núcleo de población existente. Y en el presente caso es verdad que no se cumple esa colindancia pero también lo es que concurren sendas excepciones previstas en ambos preceptos desde el momento en que el uso predominante de dicho sector no es el residencial y si el industrial como resulta del hecho de que en dicho proyecto regional se planifica y proyecta las actuaciones necesarias para que puedan implantarse actividades productivas, dotacionales y de servicios, estando excluidos los usos residenciales, y desde el momento en que dicho proyecto regional es una actuación prevista en un instrumento de ordenación del territorio. Concurriendo estas dos últimas excepciones no se exige en dicha clasificación la colindancia en al menos un 20 % con el suelo urbano de un núcleo de población existente (…)
Con el contenido de dicha trascripción se acredita y se evidencia que en dicho suelo concurren los requisitos exigidos en la normativa urbanística y también el de estar integrado en la malla urbana, para ser clasificado y categorizado como suelo urbano consolidado. Por lo expuesto, procede rechazar el presente motivo de impugnación (…)”.
3.- “(…) A la vista del relato trascrito considera la Sala que el proyecto regional aprobado no solo contiene un estudio de alternativas, sino que además en dicho relato se reseñan y se recogen los motivos y argumentos en virtud de los cuales se opta por una determinada alternativa y que es la siguiente:
Como última alternativa, se plantea la posibilidad de reconvertir el planteamiento original: en primer lugar, limitando su ámbito a los terrenos efectivamente transformados en suelo urbano consolidado, lo que además permitirá reducir al mínimo las inversiones necesarias para su remate. Y en segundo lugar, orientando la calificación urbanística hacia los usos susceptibles de generar empleo a corto y medio plazo; en tal sentido, las actividades vinculadas a la protección ambiental, a la investigación sobre las energías renovables y al desarrollo de la sociedad del conocimiento figuran entre los sectores más dinámicos de la economía europea, idóneos por tanto para impulsar social, cultural y económicamente a la provincia de Soria, al contribuir a atraer actividades empresariales generadoras de empleo de alta cualificación, como estrategia esencial en la lucha contra la despoblación.
Y considera esta Sala que es razonada y se encuentra justificada la elección de esta opción desde el momento en que esta alternativa permite aprovechar lo ya urbanizado sin verificar nuevas afecciones, permite alejar las actuaciones del cauce del Río Duero y sus zonas aledañas, limita las posibles incidencias ambientales, suprime los usos residenciales y reduce los usos y la edificabilidad; por el contrario la parte actora no ha propuesto prueba ni tampoco se ha practicado prueba a su instancia que desvirtúe lo razonado y justificado de la alternativa elegida con el proyecto de autos (…)
Y si a ello añadimos que en ningún caso se ha acreditado que nos encontremos ante una actuación arbitraria, es por lo que debemos concluir desestimando el presente motivo de impugnación y ello por considerar que el proyecto regional aprobado no solo hace un estudio de alternativas y justifica la alternativa elegida con argumentos lógicos, razonables y comprensibles desde unos criterios de política social y económica, sino que además en la Memoria Vinculante se ha justificado el interés general que el presente proyecto tiene para la Comunidad. Se podrá o no compartir dichos argumentos, podrán o no cumplirse en un futuro inmediato o a medio plazo los fines y propósitos pretendidos por la Administración Autonómica con la implantación de dicho proyecto regional, pero resulta evidente que la aprobación del presente proyecto responde a unas razones de interés público y a unos fines legítimos, dentro de los que claramente se comprende la finalidad de revitalizar la provincia de Soria, y sobre todo Soria su capital y su entorno, tratando también por esta vía de evitar la sucesiva despoblación de una zona ya muy despoblada (…)”.
4.- “(…) Por tanto poniendo en relación el contenido de este texto con la denuncia formulada por la parte actora se llega a la conclusión de que no se ha acreditado por la parte actora la existencia de atentado alguno a los bienes culturales que integran el BIC Numancia y su entorno, no habiéndose tampoco practicado prueba en el presente procedimiento que desvirtúe la conclusión a la que llega dicha DIA acerca de la compatibilidad del proyecto con los valores del lugar en el que se ubica e incluso con su proximidad a Numancia y su entorno.
Es verdad que Numancia se encuentra a una distancia, su punto más cercano del proyecto, de unos 2.500 metros, y que desde Numancia se ven las cúpulas ya construidas en el proyecto regional, pero también es verdad que no obstante ese impacto visual, se insiste en dicha compatibilidad por los cuatro testigos peritos que han depuesto (…) Todos ellos vienen a reconocer que esa afección visual (ya que las cúpulas de la energía se ven desde Numancia) no es apreciable ni significativa y sí compatible con la implantación del proyecto, amén de que esa afección se reducirá con la colocación de la pantalla vegetal mediante árboles que se encuentra prevista como medida de protección en el EIA y que se mantiene en la D.I.A. En todo caso, referidos testigos peritos ponen de manifiesto que el mayor impacto visual en el BIC Numancia y su entorno lo produce no las Cúpulas de la Energía, que se ven a lo lejos, sino las urbanizaciones construidas en las proximidades de dicho B.I.C., siendo estas urbanizaciones lo primero que se observa cuando se dirige la vista y mirada hacia citado Parque Empresarial del Medio Ambiente (…)”.
5.- “(…) Tampoco ninguna prueba se ha practicado al respecto por la actora salvo la obrante en el expediente administrativo y salvo las fotos incorporadas por la parte actora mediante acta notarial de fecha 15 de febrero de 2.016, pero el contenido de estas fotos no puede prevalecer sobre lo informado y dictaminado por la CHD ni tampoco sobre lo finalmente aprobado y declarado en la D.I.A. Así la CHD analiza el dato de la inundabilidad de esos terrenos en su informe de 2.10.2014, obrante a los folios 266-274 del expediente, y tras dicho análisis concluye con el siguiente tenor:
“La Confederación Hidrográfica del Duero informa favorablemente el Proyecto Regional del Parque Empresarial del Medio Ambiente de Garray (Soria) y su EIA, siempre que se cumplan los condicionantes expuestos en el presente informe y sin perjuicio de las determinaciones que, como consecuencia de estudios más detallados o nueva documentación, se puedan establecer en las autorizaciones que preceptivamente al desarrollo del mismo se deban obtener de estos Organismo de Cuenca”.
Comentario de la Autora:
La declaración de inconstitucionalidad de la Ley que aprobó el proyecto de la Ciudad del Medio Ambiente ha desembocado en que la Administración Autonómica se haya tenido que replantear el alcance que se otorgó al proyecto regional primitivo, sustituyendo “Ciudad del Medio Ambiente” por “Parque empresarial del Medio Ambiente”, lo que nos alerta de la supresión del uso residencial y el incentivo del uso industrial, como así ha ocurrido en la práctica. El problema es que desde que se aprobó la Ley en 2007 hasta la aprobación del Decreto impugnado en 2015 y su conexión con vaivenes legislativos y jurisdiccionales, ha transcurrido demasiado tiempo. Y la pregunta es obvia, ¿qué hacemos con lo construido mientras estuvo en vigor la Ley posteriormente declarada inconstitucional?
Amparándose en la doctrina constitucional, la Sala ha considerado que los instrumentos de gestión urbanística que fueron aprobados y ejecutados no pueden ser objeto de revisión. Y de esta forma la Administración autonómica reformula el proyecto regional y trata de adaptarlo a la situación urbanística existente. Para ello decide reducir su ámbito territorial a poco más de una cuarta parte del inicial, salvaguardando lo ya construido y tratando de que no se confunda lo que es un polígono industrial tradicional con un Parque Empresarial de Medio Ambiente, máxime teniendo en cuenta que las industrias instaladas y las que decidan hacerlo en un futuro deben responder a unos parámetros de sostenibilidad ambiental probados que contribuyan al desarrollo sostenible de una provincia eminentemente despoblada como es Soria.
Albergamos la esperanza de que una inversión de estas características pueda dar por fin sus frutos y desemboque en la defensa del verdadero y real interés general.
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