Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha de 2 de diciembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Guillermo Benito Palenciano Osa)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ: STSJ CLM 2836/2019 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2019:2836
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Instrumentos de gestión; ZEPA; Red Natura 2000; ZEC
Resumen:
La sentencia de autos se dicta en un procedimiento conexo al resuelto mediante la Sentencia CLM 1060/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha de 12 de abril de 2019, comentada en Actualidad Jurídica Ambiental.
La misma asociación manchega de agricultores que impugnó la Orden 63/2017, de 3 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprobó el Plan de gestión de las Zonas de Especial Protección para las aves de ambientes esteparios, recurre en el presente supuesto la Resolución de 20 de marzo de 2018 de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales, por la que se amplía el Anexo II del Documento 2 del Plan de Gestión de Zonas de Especial Protección ante citado.
La recurrente solicita que la Resolución controvertida sea declarada nula en su totalidad.
La sentencia que ahora comentamos alude a las actuaciones que la Junta de Comunidades de Castilla – La Mancha realizó en ejecución del pronunciamiento de 12 de abril. En concreto, i) la publicación de la Orden 77/2019, de 22 de mayo, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se publicó íntegramente la Orden 67/2017; y ii) la publicación de la Orden 83/2019, de 23 de mayo, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se procede a la publicación íntegra en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de la modificación y las ampliaciones del Anexo II del documento 2 del Plan de Gestión aprobado mediante la Orden 67/2017. Tanto en aquel caso como en el de autos, el Tribunal resolvió que el Plan de Gestión contenido en un Anexo de la Orden no había sido debidamente publicado en el Boletín Oficial correspondiente.
El resultado del litigio es la anulación de la Resolución de 20 de marzo de 2018. El Tribunal considera que el carácter normativo de los planes en conexión con el principio de publicidad de las normas supone su anulación debido a los mismos defectos de publicación que en el supuesto resuelto en abril de 2019 (artículo 52 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, en la medida que estos planes de gestión prevalecen incluso sobre el contenido de planes urbanísticos, así como que en su función de desarrollo de los PORN les corresponde la zonificación concreta de los espacios , así como la determinación de las diferentes actividades que puedan desarrollarse en el mismo , entre otros contenidos, parece más que lógico considerar a los mismos planes como instrumentos normativos que por imposición del principio de publicidad de las normas deben ser objeto de publicación. Estos nos determina a considerar que la orden impugnada sí debe ser anulada al no publicar su contenido completo en el boletín oficial correspondiente.”.
“(…) Desde estas mismas disposiciones se deduce que los que se denominan “adecuados planes de gestión” tienen por objeto cumplir con el deber impuesto a los Estados de establecer “las medidas de conservación necesarias “, lo que significa que no se trata de previsiones programáticas o de orientación a la gestión preventiva y activa mediante el diálogo y concertación, como se mantiene por la Administración recurrente, sino de hacer efectiva la protección exigida en razón de la declaración de la ZEC. Abunda en este sentido el art. 46 transcrito, cuando establece como contenido mínimo las medidas apropiadas para mantener los espacios en estado de conservación favorable; cuando exige atender las necesidades de determinados municipios o limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar; cuando exige adoptar en dichos planes o instrumentos de gestión medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de las especies”.
“(…) Por el contrario, la aplicación del número 1 de dicho art. 52, impone la publicación de las disposiciones administrativas en el Diario Oficial que corresponda.
Además, en este caso, esta previsión de carácter general se refuerza en la normativa específica que viene a indicar la necesidad de tal forma de publicidad de los planes de gestión. Así el art. 3 de la Ley 42/2007, dentro de las definiciones, señala en el número 22, que bajo la denominación de instrumentos de gestión se incluye cualquier técnica de gestión de un espacio natural y de sus usos, que haya sido sometido a un proceso de información pública, haya sido objeto de una aprobación formal y haya sido publicado. Previsión que ha de ponerse en relación con las Directrices de Conservación de la Red Natura 2000 en España, aprobadas por Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (reunión de 13 de julio de 2011) publicadas por Resolución de 21 de septiembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (BOE nº 244, 10 de octubre de 2011), conforme a las cuales se ha elaborado el Plan en litigio, según se recoge en su apartado 1.2, Directrices que en el apartado de aprobación, B.1, establecen que los instrumentos de gestión deben estar sometidos a un procedimiento de aprobación formal, que debe culminar con su publicación en el correspondiente Boletín o Diario Oficial, añadiendo en el apartado B.3, que una vez publicado oficialmente el instrumento de gestión, el órgano responsable en materia de Red Natura 2000 lo notificará al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, a efectos de su comunicación a la Comisión Europea. Previsión de publicación que responde a la naturaleza de la disposición administrativa y las exigencias formales derivadas de su alcance y contenido, de acuerdo con las normas comunitarias e internas a las que responden dichas Directrices.
Tal forma de publicación, por su alcance y contenido, no puede equipararse ni entenderse satisfecha en sus efectos por la remisión a la publicidad en otros medios, de acceso distinto e indirecto por parte de los destinatarios y afectados por la disposición, a salvo que la propia normativa reguladora del procedimiento de elaboración disponga esa forma específica de publicidad”.
“(…)Ninguna duda ofrece que estos razonamientos son plenamente trasladables al debate que nos ocupa, como hemos adelantado, y que, como consecuencia de ello, el recurso contencioso debe estimarse , en base al primero de los motivos de impugnación, con la consiguiente declaración de no conformidad a derecho y anulación de la Orden que se impugna. Resulta, por ello, superfluo e innecesario analizar el resto de los motivos de impugnación.
De igual forma y en relación con el alcance de este pronunciamiento, aclaramos que, como se razonaba la sentencia del Tribunal Supremo, la anulación se refiere a la Orden impugnada, por un vicio de la misma en cuanto no publica adecuadamente el Plan aprobado, de manera que la validez del Plan no se ve afectada por el pronunciamiento, sin perjuicio de que mientras no se publique adecuadamente carezca de la eficacia que depende de dicha publicación oficial.
Por todo ello, y anulada la Orden 63/2017, necesariamente debemos también anular la Resolución de 20 de marzo de 2018, objeto del presente recurso, puesto que tiene por finalidad ampliar el Anexo II del documento 2 del Plan de gestión de zonas de especial protección para las aves de ambientes esteparios aprobado mediante la Orden 63/2017, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, y comete el mismo defecto de falta de publicación que se denuncia la misma parte recurrente en el presente litigio”.
Comentario de la Autora:
Como ya comentamos, la impugnación de la Orden 63/2017 fue comentada en medios nacionales como El Diario por afectar a un espacio que integra 8 ZEPAS regionales y casi 200.000 hectáreas. Destacamos esta sentencia por su conexión con la de 12 de abril de 2019.
Estos pronunciamientos, si bien versan esencialmente sobre la forma de publicación de los Planes de Gestión controvertidos, son consecuencia del desencanto de la Asociación de Jóvenes Agricultores de Castilla- La Mancha con la declaración de las zonas de especial conservación de la Red Natura 2000 los Lugares de Importancia Comunitaria controvertidos.
La conjugación de la protección de los espacios naturales y de los intereses económicos del sector agrícola es objeto de un intenso debate político. A mi juicio, los instrumentos de planificación y gestión son un elemento fundamental para la integración del paradigma de la sostenibilidad en el modelo productivo y su transformación, que pueden contribuir a equilibrar el impacto que ciertas actividades tienen en el medio. Pero, como ya dijimos, su efectividad está supeditada a su correcta publicación en el Boletín Oficial Correspondiente.
Enlace web: Sentencia STSJ CLM 2836/del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha de 2 de diciembre de 2019
