Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha de 13 de mayo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eulalia Martínez López)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CLM 1192/2019 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2019: 1192
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Declaración de impacto ambiental (DIA)
Resumen:
A 18 de mayo de 2016, el Teniente de Alcalde-Delegado de Urbanismo, Obras y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Almansa, emite una resolución ordenando la clausura temporal de la actividad de planta de secado térmico y compostaje de abonos orgánicos, titularidad de la sociedad recurrente.
En la sentencia de instancia, de 7 de abril de 2017, se cuestionaba la competencia municipal para la clausura temporal de la actividad realizada en la instalación. De una parte, el juzgador determinó que la licencia de apertura de establecimiento queda sujeta a control municipal, y refuerza su argumento remitiéndose a los artículos 2, 6 y 34 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), vigente cuando se inicia el procedimiento de concesión de licencia de apertura en 2005, que ya preveía una intervención municipal para evitar la producción de incomodidades que pudieran alterar las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente e implicasen riesgos para las personas. Invocó los artículos 25.2 a) y j), 84 bis 2 y 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como otra normativa reguladora de la disciplina urbanística.
De otra parte, consideró que la actividad que desarrolla la sociedad está sometida al cumplimiento del condicionado de la declaración de impacto ambiental (DIA) de 19 de octubre de 2016, que establece que este documento se debe incorporar a la autorización que concede el Ayuntamiento de Almansa, órgano sustantivo competente. Así, distingue entre esta licencia de otras sectoriales como la autorización como gestor de residuos, cuya competencia ostenta el órgano competente de la Comunidad Autónoma, y la autorización de vertidos y reutilización de las aguas por la Confederación Hidrográfica del Júcar, requeridas para la actividad controvertida. Si bien en aquel supuesto se enjuició la suspensión temporal de la actividad y no los incumplimientos de los controles preceptivos, se resaltó que estas conductas podrían verse subsumidas en un tipo penal. A tal efecto, mencionó una sentencia del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Almansa en un procedimiento iniciado tras denuncia del SEPRONA, en relación con la actividad controvertida en este supuesto.
En relación a la licencia de apertura, el juez a quo trajo a colación otra resolución del Ayuntamiento de Almansa, de 27 de junio de 2015, de concesión de este título habilitante para la actividad de compostaje en otras instalaciones de la sociedad, resolución que, sin embargo, no fue cuestionada por el motivo aludido en instancia.
Seguidamente, el juez reprodujo la Resolución de 18 de mayo de 2016, fundada en una visita de comprobación en la que unos técnicos municipales detectaron defectos técnicos en las instalaciones de la línea de secado térmico de abonos, de la línea de compostaje y almacenamiento de residuos. Se concedió a la mercantil un plazo de 6 meses para subsanar los incumplimientos detectados en esta última instalación, que finalizó en enero de 2016 y que no empleó a tal efecto.
En el recurso de apelación, la mercantil reproduce los argumentos ya expuestos en instancia y entiende que existe un error de apreciación en los hechos. Entiende que al aportar facturas se acredita que se han realizado las reparaciones oportunas. Dice haber solicitado al Ayuntamiento la realización de una nueva visita de inspección, recibiendo respuesta negativa por faltar una empresa responsable del cumplimiento del Plan de Seguimiento y Vigilancia Ambiental en el Proyecto de la actividad. La sociedad niega que, como se afirmó en la prueba testifical de instancia, la realidad de las instalaciones no se ajuste al Proyecto, del que se había reconocido que, “sobre papel”, solucionaba las deficiencias detectadas. Dice haber empleado el plazo de 6 meses en realizar las oportunas reparaciones y que no figura ningún acta de inspección que acredite las deficiencias alegadas por los técnicos municipales, desmontando la presunción de veracidad de lo que ellos manifestaron e insistiendo en que la competencia de control de gestión de residuos corresponde al órgano autonómico.
La Sala invoca la doctrina jurisprudencial sobre la imposibilidad de revisión de oficio de los razonamientos y resoluciones en apelación, disponiendo que la discrepancia con la valoración del juez de instancia no es un motivo de impugnación suficiente y enfatizando que es a él a quien le corresponde practicar directamente la prueba. Por todo lo anterior, confirma la sentencia de instancia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, las licencias municipales urbanística y de apertura de establecimiento constituyen manifestaciones típicas de las concepciones expuestas de actos autorizatorios. Por la segunda -licencia de apertura de establecimiento- se sujeta a control municipal la apertura de establecimientos industriales y mercantiles, licencia que no se limita al mero control y autorización de las instalaciones en cada caso necesarias, sino que se provecta hacia el futuro para condicionar de modo continuado el funcionamiento de la actividad que se autoriza: constituye, por tanto, una autorización operativa, cuya virtualidad no se agota en el control preventivo que la Administración efectúa en el acto de licencia: el control administrativo se extiende para verificar materialmente, mediante la correspondiente comprobación, efectuada antes de dar comienzo a la actividad autorizada, primero, el cumplimiento efectivo de las condiciones fijadas en la licencia, y después, a lo largo de todo el desarrollo de la actividad, el funcionamiento adecuado de la misma en las condiciones precisas de tranquilidad, seguridad y salubridad. En definitiva, se trata de garantizar tales condiciones o, en su caso, restablecerlas o restaurarlas, conforme al art. 1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Además, en relación con la licencia de apertura debe tenerse en cuenta que, ¡unto a la intervención administrativa de las Corporaciones locales sobre dichos establecimientos y actividades en general, la normativa sectorial establece una intervención municipal especial y reforzada en relación con determinados establecimientos y actividades. De ellas destaca la licencia contemplada en el Decreto 2.414/1061, de treinta de noviembre, Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, relativa a las actividades e industrias clasificadas de acuerdo con dicho Reglamento, que tiene la finalidad de evitar que “produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a la riqueza pública o privada, o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes”.
Y descendiendo aún más al caso concreto que no ocupa, la actividad clasificada desarrollada por la mercantil BIONERCAM SL ha de sujetarse, entre otras, a la propia declaración de impacto ambiental (en adelante DÍA) que fue emitida mediante Resolución, de 19 de octubre de 2006, de la Dirección General de Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla La Mancha (DOCM 16-11-2006)- folio 79 y ss. Exp.-, donde ya se recogía como la DÍA se debería incorporar a la autorización que concediese el órgano sustantivo, que no es otro que el Ayuntamiento de Almansa, y como aparece diferenciada de la autorización que también debía solicitar la mercantil promotora como Gestor de Residuos (estipulación tercera), dando con ello lugar a autorizaciones distintas y con competencias diferentes, pues no cabe duda que esta última corresponde su otorgamiento y control a los órganos correspondientes de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha. Por ello, es perfectamente factible la tramitación de expedientes administrativos paralelos por el Ayuntamiento de Almansa y por parte de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha con relación a esa misma actividad, y que no conviene confundir, cada uno dentro de su marco competencial.
Pero, además, y siguiendo con el marco necesario de autorizaciones y control sobre la misma actividad, también recoge la DÍA la competencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar respecto a las autorizaciones para los vertidos y reutilización de las aguas (estipulación quinta), y sirven para explicar los expedientes que. además del Municipal y Autonómico, estaría tramitando la CHJ acerca de los vertidos y filtraciones al subsuelo que puedan afectar a las aguas, tal y como resulta del expediente administrativo remitido y la documental aportada.
A mayor abundamiento, y a todos los controles anteriores y consecuencias legales que pudiese llevar aparejados los eventuales incumplimientos a las normas sectoriales correspondientes, de los que aquí solo nos encargamos de enjuiciar el relativo a la suspensión temporal de la licencia de la actividad, debe añadirse el posible reproche penal que pudiera darse para el caso que esas conductas fuesen, además, susceptibles de verse subsumidas en algún tipo penal. Así, consta la tramitación por parte del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de Almansa de las Diligencias Previas del Procedimiento Abreviado 1344/2013, tras la denuncia del SEPRONA, donde se habrían aportado informes relacionados con el desempeño de la actividad litigiosa por la mercantil, emitidos por la Confederación Hidrográfica del Júcar así como por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, algunos de fecha reciente, concretamente de febrero de 2017, y que han sido acompañados por la defensa municipal en su escrito de conclusiones, y de los que se puede sacar, entre otras conclusiones, la falta de concordancia de las afirmaciones efectuadas por la mercantil, cuando sostiene que ha venido desarrollando durante años su actividad de planta de secado térmico y compostaje de abonos sin ningún tipo de problemas, con la realidad de los hechos que durante ese mismo tiempo ha tenido ocasión de comprobar la inspección realizada en dicha instalaciones por los técnicos competentes”.
“(…) Por todo lo expuesto, y a la vista de la Resolución n° 1634, de ese mismo Ayuntamiento de Almansa, de 27 de junio de 2015 (folio 469 y ss del exp.) – para cuyo otorgamiento no se cuestionó la competencia municipal-, donde se concedía a BIONERCAM SL la licencia parcial de apertura para llevar a cabo la actividad de COMPOSTAJE en el exterior de las instalaciones sitas en el paraje La Montalbana, polígono 518, parcelas 49 y 51, así como otorgar a esa misma mercantil el plazo de seis meses para completar el expediente para desempeñar la actividad de secado térmico para lo que debía subsanar una serie de cuestiones que allí se le indicaban, no cabe duda acerca de la competencia municipal para dictar una resolución en la que se ordenar la clausura temporal de la actividad de planta de secado térmico y compostaje de abonos orgánicos, más allá, y con independencia, del resto de decisiones que los órganos competentes, ya sea Junta de Comunidades de Castilla La Mancha o Confederación Hidrográfica del Júcar, pueda adoptar con relación a las restantes autorizaciones sectoriales y que también son necesarias para el desarrollo de esa misma actividad, debiendo así desestimarse cuantas afirmaciones se efectúan por la mercantil a lo largo de la demanda cuestionando tal competencia municipal, toda vez que no se refiere la resolución impugnada a la autorización de gestión de residuos y gestión y control de los mismos, que corresponde a la administración autonómica, sino que se refiere a la clausura temporal de la instalación donde se desarrolla dicha actividad”.
“(…) Y si a todo lo expuesto, suficientemente explicado por los técnicos municipales en sus informes y a presencia judicial, se añade la circunstancia derivada de la absoluta falta de actividad probatoria, cuya carga pende sobre la mercantil recurrente, desvirtuando dichas conclusiones, así como la comunicación cursada por la empresa Ideas Medioambientales SL al Ayuntamiento de Almansa, con registro de entrada fechado el 14 marzo de 2016 – folio 509 exp., renunciando a desempeñar la labor de empresa responsable para el cumplimiento del Plan de Seguimiento y Vigilancia Ambiental del proyecto de la actividad desempeñada, y que no consta hubiese sido sustituida por ninguna otra, se debe necesariamente concluir con la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto así como de cuantos motivos de impugnación se esgrimen por la mercantil en su demanda y declarar ajustada a derecho la resolución impugnada al estar debidamente motivada en todos sus extremos, a los efectos perseguidos en el desempeño de las competencias municipales, y frente a la que la mercantil BIONERCAM ha podido ejercitar cuantas acciones y mecanismos de prueba ha tenido por conveniente y sin haber sufrido ningún tipo de indefensión”.
“(…) Es consolidada doctrina jurisprudencial, por una parte, la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea Auto o Sentencia de Instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. La virtualidad de la apelación no es la de constituir un segundo enjuiciamiento de la cuestión sino la de poner de relieve aquellos argumentos de hecho o de derecho de los que se desprenda que la sentencia de instancia ha efectuado un enjuiciamiento incorrecto, tanto en lo que se refiere a la producción de vicios del procedimiento que hayan causado indefensión o generado incumplimientos legales como en cuanto a las reglas de valoración de la prueba, en el bien entendido que ha de tratarse no de meras discrepancias -legítimas- sino rupturas groseras, palmarias y evidentes; y, por otra, que, cuando el motivo que se plantea es el error en la valoración de la prueba ha de prevalecer la apreciación realizada en la instancia, salvo en aquellos casos en los que se revele de forma clara y palmaria que el órgano “a quo” ha incurrido en error al efectuar tal operación, o cuando existan razones suficientes para considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica. Ello es así porque normalmente es el órgano judicial de instancia quien practica de forma directa las pruebas, con observancia del principio de inmediación y en contacto directo con el material probatorio, con lo que estará en mejor posición en tal labor de análisis de la prueba que la que tendrá la Sala que conozca de la apelación”.
“(…) no se advierte por la Sala infracción alguna, por el juez a quo, en cuanto a las reglas de valoración de la prueba, así los técnicos municipales en sus informes y a presencia del juez de instancia documentan suficientemente la extensa motivación de la Resolución nº 1.204/2016, de 18 de mayo de 2016, dictada por el Teniente de Alcalde-Delegado de Urbanismo, Obras y Medio Ambiente del Excmo. Ayuntamiento de Almansa, en virtud de las facultades delegadas por la Alcaldía, por la que se resuelve, entre otras: “Ordenar la clausura temporal de la actividad de Planta de Secado Térmico y Compostaje de Abonos Orgánicos que se desarrolla en las instalaciones sitas en el Paraje de la MontaIbana, Polígono 518, parcelas 49 y 51, de la que es titular Bionercam, S.L” , desglosada en el FD 4, de la Sentencia apelada, que concluye echando en falta actividad probatoria por parte de la mercantil Bionercam, SL: (…) Y si a todo lo expuesto, suficientemente explicado por los técnicos municipales en sus informes y a presencia judicial, se añade la circunstancia derivada de la absoluta falta de actividad probatoria, cuya carga pende sobre la mercantil recurrente, desvirtuando dichas conclusiones, así como la comunicación cursada por la empresa Ideas Medioambientales SL al Ayuntamiento de Almansa, con registro de entrada fechado el 14 marzo de 2016 – folio 509 exp., renunciando a desempeñar la labor de empresa responsable para el cumplimiento del Plan de Seguimiento y Vigilancia Ambiental del proyecto de la actividad desempeñada, y que no consta hubiese sido sustituida por ninguna otra, se debe necesariamente concluir con la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto así como de cuantos motivos de impugnación se esgrimen por la mercantil en su demanda y declarar ajustada a derecho la resolución impugnada al estar debidamente motivada en todos sus extremos, a los efectos perseguidos en el desempeño de las competencias municipales, y frente a la que la mercantil BIONERCAM ha podido ejercitar cuantas acciones y mecanismos de prueba ha tenido por conveniente y sin haber sufrido ningún tipo de indefensión”.
Y, por lo que se refiere a la competencia, el Excmo. Ayuntamiento de Almansa, en la Resolución litigiosa, como se dijo, ordena, la clausura temporal de la actividad que se desarrolla en las instalaciones propiedad de Bionercam, SL, en el término municipal de Almansa, y, como indica el Ayuntamiento de Almansa en su escrito de oposición al Recurso de Apelación, y, lo hizo, con carácter previo en su escrito de contestación a la demanda, y, así lo ha entendido el Juez a quo, en el FD 2, de la Sentencia apelada, la Corporación Local apelada tiene atribuidas competencias en materia de licencias de actividad y apertura, en virtud de lo dispuesto en los artículos 25,2 apartado a ) y j ), artículo 84,1,b ) y 84 bis, apartados 2 y 3 de la Ley de Bases de Régimen Local , artículos 160,1 ), 165 y 169 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha , artículos 12 , 14 , 21 , 24,3 ), 26 y 29,1,a) del Decreto 34/2011, de 26 de abril , por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del TRLOTAU, artículos 9 , 15 , 22 y concordantes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , así como, los artículos 2 , 6 , 34 y concordantes del Reglamento de Actividades Molestas , Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que se encontraba vigente en 2005 cuando se inicia el procedimiento de concesión de licencia de apertura para la actividad de: Planta de Secado Térmico y Compostaje de Abonos Orgánicos, y, la Declaración de Impacto Ambiental, aprobada por Resolución de 19-10-2006 de la Dirección General de Evaluación Ambiental, que determina que el Órgano Sustantivo en el citado procedimiento es el Ayuntamiento de Almansa, documento 31, folios 79 al 80 del expte advo, al que atribuye, entre otras, el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de las prescripciones contenidas en dicha Declaración de Impacto Ambiental, siendo así que los incumplimientos que dan lugar a la clausura temporal, además, de por los informes técnicos municipales, que anteceden, se coligen, por un lado, de las actuaciones de la Viceconsejería de Medio Ambiente de la JCCM que ha instruido a Bionercam, SL, un expediente para la retirada temporal de la autorización como gestor de residuos, que ha sido resuelto en este sentido por Resolución, de 3 de mayo de 2017, de la Viceconsejería de Medio Ambiente de la JCCM, cuya copia obra en autos, por otro, de las llevadas a cabo por la Confederación Hidrográfica del Júcar que ha emitido informe pericial referente a la posible afección de las aguas subterráneas por parte de la planta de tratamiento de residuos, que nos ocupa, tal y como consta en el expediente de Licencia de apertura, que, asimismo obra en autos, y, por último, de las del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 1 de Almansa que está tramitando como Diligencias Previas del Procedimiento Abreviado 0001344/2013, la denuncia del SEPRONA contra Bionercam, S.L.”.
Comentario de la Autora:
De la lectura de esta sentencia se deduce que la mercantil ha venido realizando la actividad de planta de secado térmico y compostaje de abonos orgánicos sin ajustarse, no sólo al condicionado de la DIA, sino a otras prescripciones legales que le resultan aplicables. Por ello, con mayor motivo, resulta comprensible la decisión del Ayuntamiento de clausurar temporalmente la actividad, haciendo uso de sus competencias. En el supuesto de autos, los técnicos municipales acreditan el incumplimiento de lo previsto en la DIA. La mercantil alega motivos competenciales y procesales para impugnar la Resolución de clausura, repitiendo sus argumentos en sede de apelación, lo que facilita a la Sala desestimar sus pretensiones.
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