Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 6 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eulalia Martínez López)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CLM 2034/2020 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2020: 2034
Palabras clave: Atmósfera. Autorización Ambiental. Autorización Ambiental Integrada. Autorizaciones y licencias. Calidad del aire. Contaminación atmosférica. Emisión de contaminantes a la atmósfera. Industria. Prevención y control integrados de la contaminación ( IPPC ).
Resumen:
En el supuesto de autos, una mercantil presenta recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla – La Mancha, en relación con la modificación de su Autorización Ambiental Integrada (AAI) para las instalaciones de fabricación de productos cerámicos si bien el municipio de Mira (Cuenca).
Como antecedentes, el 18 de julio de 2014, la Mercantil presentó un escrito de solicitud ante la Dirección General de Calidad e Impacto Ambiental, sobre la modificación no sustancial de su AAI, otorgada a 29 de abril de 2008, con el fin de incluir en su proceso productivo los combustibles coque de petróleo y biomasa. A los anteriores efectos, aportó un estudio de emisiones atmosféricas que reconoció el incremento de un 27,1% de las partículas sólidas totales en relación con las emisiones totales autorizadas y de un 174% de las emisiones de SO2 respecto a las emisiones totales autorizadas. A 8 de agosto de 2014, la Dirección General de Calidad e Impacto Ambiental solicitó a la mercantil las tasas correspondientes a la tramitación de su solicitud, recibiéndose la contestación a la misma a 26 de agosto de 2014. La Viceconsejería de Medio Ambiente resolvió a 31 de agosto de 2016 que la modificación solicitada una modificación sustancial a consecuencia del incremento en más de un 25% de la emisión de los contaminantes establecida en la AAI. Esta resolución fue recurrida en alzada a 14 de octubre de 2016, siendo el recurso desestimado mediante resolución de la Consejería de Agricultura Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de 21 de marzo de 2018.
La actora interpreta el artículo 10.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación. Asimismo, entiende en el momento en el que la administración requirió el importe de la tasa para la tramitación de la modificación no sustancial, debió de informar a la mercantil sobre el carácter no sustancial de la modificación. Esta parte no considera razonable el transcurso de 2 años desde la presentación de la comunicación hasta su comprobación por la administración correspondiente y añade que debe reconocerse el efecto positivo del silencio administrativo y con él el derecho a modificar la instalación conforme la comunicación presentada. Por lo anterior, entiende vulnerado el principio de confianza legítima del artículo 9.3 de la Constitución y cita los artículos 39 bis, 74, 75 y 76 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el precitado artículo 10.2.
La Administración se opone a estos razonamientos y considera que la modificación solicitada tiene el carácter sustancial en base a los artículos 10 y 12 de la Ley 16/2002, de modo que la mercantil debió instar el procedimiento para tramitar una modificación sustancial y no otro. Respecto al silencio administrativo, razona que este tiene efecto desestimatorio en base al artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el artículo 29 de la Constitución y el artículo 21.2 de la Ley 16/2002. Consecuentemente, no cabe invocar la vulneración del principio de confianza legítima ya que el actor inició un procedimiento que no se corresponde al previsto legalmente.
La Sala resuelve que nos encontramos ante una modificación sustancial en base al artículo cantante del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la ley 16 2002 y el artículo 10.4.d) de esta Ley, que establece como criterio para la consideración de una modificación como sustancial el incremento superior al 25% de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos que figuren en la AAI.
Finalmente, añade que no se puede entender la estimación del recurso por silencio positivo, por aplicación del artículo 10 de la Ley 16/2002, en relación con el artículo 24 de la Ley 39/2015, y por tanto no se vulnera el principio de confianza legítima.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En segundo lugar, es un hecho no cuestionado que estamos en presencia de una modificación sustancial, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se considerará modificación sustancial, de acuerdo con el artículo 10.4 del Texto Refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, cuando la modificación de la instalación, represente una mayor incidencia sobre la seguridad, la salud de las personas y el medio ambiente y concurra cualquiera de los siguientes criterios, entre los que es de señalar su aparatado d), que fija ” Un incremento superior al 25 % de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos que figuren en la autorización ambiental integrada o del total de las emisiones atmosféricas producidas en cada uno de los focos emisores así como la introducción de nuevos contaminantes en cantidades significativas”, y, en nuestro caso, como se ha dicho, según el estudio de emisiones atmosféricas presentado por la recurrente, las emisiones atmosféricas de partículas sólidas totales se incrementarán en un 27,1 % (+ 2.842 kg/año) respecto a las emisiones totales autorizadas (Página 33 del Expediente). De igual forma, las emisiones de S02 se incrementarán un 174% (+ 2.557 kg/año) respecto a las emisiones totales autorizadas (Página 34 el Expediente)”.
“(…) Consecuencia de cuanto antecede es que, en ningún caso, se puede entender que se ha producido la estimación del recurso por silencio positivo, por estar vedada esta posibilidad por lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, a tenor del cual:
“En caso de que el titular proyecte realizar una modificación de carácter sustancial, esta no podrá llevarse a cabo hasta que la autorización ambiental integrada no sea modificada por el procedimiento simplificado regulado reglamentariamente. En dicho procedimiento se regula, atendiendo a lo previsto en el artículo 12 de esta ley , el contenido de la solicitud de modificación a presentar, que incluirá, en todo caso, los documentos que justifiquen el carácter sustancial de la modificación a realizar, así como el proyecto básico sobre la parte o partes de la instalación afectadas por la modificación que se va a llevar a cabo”, en relación con el art 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, respecto a los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, dispone que:
“El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas”.
Por último, en cuanto a la vulneración del principio de confianza legítima, debe correr igual suerte desestimatoria, al no concurrir ninguno de los requisitos esenciales, que a juicio, del Alto Tribunal, fijados, por todas en Sentencia de la Sala Tercera de fecha 22 de febrero de 2016, deben darse para su aplicación, a saber: Que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3), y, en nuestro caso, como ha entendido la Administración demandada:
“(…) Debemos recordar que en el caso el actor inició un procedimiento diferente del previsto legalmente incumpliendo la normativa y, por tanto, ilegal. No puede admitirse una esperanza en la confirmación de una ilegalidad.
Por otro lado, no puede admitirse como acto anterior y contrario al posterior el requerimiento para el abono correcto de la tasa. Se trata de un trámite independiente que nada tiene que ver con el fondo del asunto”.
Comentario de la Autora:
En este supuesto se percibe cómo la dilación en la tramitación de procedimientos de carácter ambiental, como en el caso de la AAI, puede dar lugar a situaciones como la de autos, en las que una mercantil, frente a la demora en la obtención de una respuesta frente a su solicitud, asume su aceptación. La normativa es clara al respecto. No cabe considerar como modificación no sustancia aquella que implique un incremento del 25% de las emisiones de la instalación autorizadas. Lo mismo ocurre respecto al sentido del silencio, que será desestimatorio cuando estemos ante procedimientos en los que se peticiona una autorización para una actividad potencialmente lesiva para el medio ambiente.
Sin embargo, el lapso temporal de dos años desde la solicitud hasta su resolución parece desorbitado. Evidentemente, las peticiones de la autora no tienen cobertura legal, pero en términos de gestión administrativa, el transcurso de largos periodos de tiempo en la tramitación de las autorizaciones correspondientes puede obstaculizar, o constituir un factor disuasorio para los titulares de las actividades industriales su desarrollo conforme a las prerrogativas legales.
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