Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de septiembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Rafael Losada Armada)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ CANT 423/2019 – ECLI:ES:TSJCANT:2019:423
Temas Clave: Ordenación del litoral; Planeamiento urbanístico; Ordenación del territorio; Convenio de Aahrus
Resumen:
El pronunciamiento que analizamos resuelve la impugnación de la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Alfoz de Lloredo por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CROTU), de 8 de mayo de 2015. La recurrente, un partido político, solicita la nulidad total del referido Plan debido, entre otros motivos, a los siguientes que destacamos por su contenido ambiental:
- 1º. Introducción de modificaciones sustanciales tras la aprobación inicial que no han sido sometidas a información pública, de conformidad con el artículo 11 de Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y los artículos 67 y 68 Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUS).
- 2º. Vulneración del artículo 23 del Convenio de Aahrus, de la Ley 17/2006, de 18 de julio, de Control Ambiental Integrado de Cantabria y de la Ley 9/2006, de Evaluación de Planes y Programas en el medio ambiente. Arguye que el informe de sostenibilidad ambiental (ISA) “debe acompañarse antes de la aprobación inicial del plan y se someterá a trámite de consultas conjuntamente con el de información pública y una vez concluido, el órgano ambiental elaborará la memoria ambiental del plan evaluado y la enviará al órgano competente para su aprobación provisional que tendrá en cuenta ese ISA, las alegaciones sobre consultas y la memoria ambiental”. Considera que únicamente se celebró un periodo de información pública ambiental, sin elevar las alegaciones vertidas al órgano ambiental.
- 3º. Infracción del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, del artículo 35 de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB), en relación al LIC Cueva de la Rogería.
- 4º. Infracción del Plan de Ordenación del Litoral (POL) por omisión del informe de impacto territorial del PGOU previsto en el artículo 13 de la Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria. Considera que la ordenación introducida por el PGOU es contraria a la zonificación y usos del POL.
- 5º. Incumplimiento de unas sentencias de derribo por la disposición transitoria.
En primer lugar, tras reconocer la legalidad de la acción pública en materia urbanística prevista en el artículo 5. f) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la Sala estudia si se ha vulnerado la legalidad vigente sobre participación ciudadana en la elaboración del PGOU. Por remisión a la doctrina del Tribunal Supremo, contenida en sus sentencias de 30 de octubre de 2014 y de 15 de abril de 2011 concluye que “las modificaciones mencionadas no alteran el modelo territorial propuesto, ni las líneas maestras del PGOU”, no siendo necesaria la información pública, como consta en el expediente administrativo. Cita su propia Sentencia de 3 de junio de 2019, en la que rechazó este motivo de impugnación por razones de unidad de doctrina con sus pronunciamientos de 13 de febrero y 10 de noviembre de 2017.
El Tribunal expone los dos requisitos que deben cumplir los planes o programas objeto de Evaluación Ambiental Estratégica, es decir, estar elaborado o aprobado por una Administración en virtud de una exigencia legal, reglamentaria, o acordada por el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, y existir la posibilidad de que produzcan efectos significativos sobre el medio ambiente.
En consonancia con la doctrina del Constitucional (STC 57/2015), que estableció que la evaluación ambiental del POL resultaba innecesaria, resuelve que si no resulta exigible en este punto, no debería serlo para su modificación. No obstante, como consta en el expediente, las modificaciones del POL y el PGOU se introdujeron a la vez, y a tales efectos se realizaron estudios medioambientales, consultas sobre la corrección del instrumento ambiental a otras administraciones y se abrió el periodo de información pública. Por ello, la Sala entiende satisfecho el requisito de “determinar la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación” del ISA. Constan las alegaciones de la recurrente, respondidas por el ayuntamiento. En concreto, la administración local consideró insuficientemente probado el error del proyecto de modificación del POL “que incluye dentro del suelo donde se encuentran las fincas del actor, la existencia de un bosque de especial interés”. La Sala no considera factible la existencia de una licencia para la construcción pretendida debido a la naturaleza del suelo, y determina que no se ha alegado error respecto de la inclusión del suelo o su zonificación en el POL. Califica de errónea la denominación de “evaluación estratégica” conferida al documento técnico, sin embargo considera las alegaciones resueltas por el órgano competente, otorgándole validez como evaluación ambiental.
En relación a la supuesta infracción de la Directiva 92/43/CEE, de la Ley 4/2006 y de la LPNB, en conexión con las medidas de protección y conservación de quirópteros en el LIC Cueva de la Rogería, la Sala, se remite a su Sentencia de 2 de marzo de 2018 y reproduce el artículo IV.4.4 del PGOU, donde se establecen los condicionantes de protección. Concluye que, en general, no cabe construir o edificar en el LIC, a excepción de aquellas actuaciones justificables en virtud del interés público y cuyo emplazamiento deba ser en este tipo de suelo. En este sentido, las actuaciones o cambios de uso en el LIC “que pueda suponer riesgos que afecten al mantenimiento de su buen estado ecológico, serán objeto de informe de órgano regional competente en la conservación de la naturaleza”, lo cual no se constata en el supuesto de autos, prevaleciendo la protección del LIC.
Respecto de la infracción del POL, el Tribunal reproduce parcialmente su Sentencia de 3 de junio de 2019, donde se reconoce “que el PGOU debió someterse al previo informe de impacto territorial regulado en el artículo 13 de la Ley 2/2004 POL”. Sin embargo, llega a la conclusión de que su omisión no constituye una causa invalidante en tanto se trata de “un trámite para comprobar la adecuación de los instrumentos de planeamiento urbanístico al modelo territorial que recoge la Ley”, facilitando identificar y corregir las contradicciones con el modelo territorial que pudieran darse. En el supuesto de autos, no se denuncia la vulneración de otro precepto de la Ley 2/2004 ni que la omisión del informe de impacto territorial afecte a derechos fundamentales.
El último motivo de impugnación que nos ha resultado interesante es la elusión del cumplimiento de sentencias de derribo como ocurre con la urbanización de protección oficial (VPO) cuyo suelo no es urbano y pretende ser legalizada a través de la disposición transitoria 4 del PGOU, obviando que ello incide sobre actuaciones declaradas ilegales por sentencia firme. No obstante, esta disposición fue anulada mediante la ante citada Sentencia de 2019. Consecuentemente, la Sala estima parcialmente el recurso, anulando la D. T. 4ª del PGOU.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La doctrina del Tribunal Supremo reflejada en la sentencia de 30 de octubre de 2014, recurso de casación 3329/2012, sobre las modificaciones introducidas en los documentos iniciales dice que “no pueden obligar sin más a la reiteración del trámite, porque, aparte de que ello podría incluso desincentivar la propia toma en consideración de las sugerencias formuladas, podría asimismo desembocar en un procedimiento que no terminara nunca de poder cerrarse del todo” y, la de 15 de abril de 2011, recurso de casación 75/2009, insiste en que “las previas modificaciones de un texto normativo a lo largo de las diversas fases de audiencia y consulta previstas en el procedimiento legal de elaboración son la consecuencia natural de elaboración de dicho procedimiento. Y sólo en supuestos muy excepcionales en los que el texto final resulte no ya solo substancialmente diferente del tramitado, sino que no quepa atribuir tales cambios a la influencia de los diversos trámites a los que se somete el texto inicial -y muy principalmente a los de audiencia y solicitud de dictámenes o informes-, pueden considerarse incumplidos tales trámites”.
En consonancia con lo expuesto, consta asimismo informe en el CD 12, tomo II folios 487 y siguientes del expediente administrativo que no era necesaria la información pública puesto que las modificaciones mencionadas no alteran el modelo territorial propuesto, ni las líneas maestras del PGOU tal como se pone de manifiesto en el informe de 30 de octubre de 2014 (folios 500 y siguientes CD 12, tomo II).
Asimismo, como reconoce la sentencia de esta sala de 3 de junio de 2019 (recurso contencioso administrativo nº 163/2015), en su fundamento de derecho décimo tercero, en que rechaza este motivo de impugnación por razones de unidad de doctrina al haberse pronunciado con anterioridad este tribunal de 13 de febrero y 10 de noviembre de 2017”.
“(…) Para que un plan o programa sea objeto de Evaluación Ambiental Estratégica debe cumplirse un doble requisito:
1- Que se elaboren o aprueben por una Administración y que su elaboración o aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma.
2- Que se trate de planes o programas “que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente”.
A este respecto, la STC 57/2015, mantuvo la innecesaridad de evaluación ambiental del POL, por lo que se podría decir que, si para su elaboración no le es exigible, tampoco lo sería para su modificación o actualización. También se podría mantener que preservar, de manera más rígida el estado de la naturaleza de los suelos, y restringir los usos sobre el mismo, no supone incidir en el suelo sino protegerle y, por tanto, por eso no es necesario este estudio ambiental. Pero en todo caso, recordamos que la modificación del POL se realizó al mismo tiempo que la del PGOU y en ambos casos se realizaron estudios medioambientales, cuya tramitación se inició según consta al folio 48 digital o 33 foliado a mano del expediente administrativo, con fecha 9 de diciembre de 2014, cuando el secretario de la CROTU remite el expediente de modificación del POL a la Dirección General de Medio Ambiente. Posteriormente, en fecha 19 de diciembre de 2014 se realizan consultas a otras administraciones sobre la corrección del instrumento ambiental que se está utilizando, y se abre un periodo de información pública (página 50 digital del EAE, publicación en el BOC de fecha 23 de diciembre de 2014). Es decir, la sala entiende cumplido el trámite legal consistente en que, iniciado el procedimiento de evaluación ambiental, el primer paso, al que se otorga especial importancia, es determinar la “amplitud, nivel de detalle y grado de especificación” del informe de sostenibilidad ambiental, para lo cual el órgano ambiental consultará a las Administraciones públicas afectadas que acaban de señalarse y al público interesado”.
“(…) La Sala aprecia el error del documento técnico a la hora de titularlo evaluación estratégica, pero está confeccionado por el Órgano regional competente, y resuelve conforme a derecho las alegaciones analizadas, por lo que, la “memoria o informe ambiental”, incluido en el Decreto impugnado, al folio 426 y siguientes, es suficiente como acto de evaluación ambiental, incluso partiendo de la doctrina del Tribunal Constitucional, por la que no se necesitaba instrumento ambiental alguno”.
“(…) Dice dicho artículo IV.4.4:
- “El LIC Cueva de la Rogería se extiende en 112 hectáreas de superficie en las que se pretende asegurar la conservación del área bajo el que se desarrolla la cavidad siendo incompatible con su transformación urbana, salvo en aquellos suelos en los que no se ha producido la transformación y está acreditado el carácter urbano de los suelos integrados en el LIC.
- Con carácter general dentro del LIC no se permitirán construcciones o edificaciones i actuaciones que supongan una ocupación o modificación significativa de la topografía del terreno y del sustrato (movimientos de tierra, pavimentación, etc.) o un cambio en la estructura y dinámica del sistema que constituye la cavidad, salvo aquellas que quepa justificadamente considerar de interés público y que hayan de ubicarse necesariamente en este tipo de suelos.
- Cualquier actuación o cambio de uso que se pretenda acometer en el ámbito del LIC que pueda suponer riesgos que afecten al mantenimiento de su buen estado ecológico, serán objeto de informe de órgano regional competente en la conservación de la naturaleza”.
Por tanto, no puede constatarse que se haya producido alguno de los supuestos anteriormente mencionados y, por tanto, la sala sostiene que la conservación del área bajo la que se encuentra la cavidad es un hecho que el LIC garantiza a excepción de lo ya transformado”.
“(…) Ya la sentencia de esta sala de 3 de junio de 2019 (recurso contencioso administrativo nº 163/2015) desestimó este nuevo motivo y, si bien reconoce que el PGOU debió someterse al previo informe de impacto territorial regulado en el art. 13 de la Ley 2/2004 POL, llega a la conclusión de que no concurre causa invalidante alguna con relación a la falta de dicho informe previo”.
“(…) Como motivo octavo se aduce la elusión del cumplimiento de sentencias de derribo como ocurre con la urbanización de protección oficial (VPO) cuyo suelo no es urbano y pretende ser legalizada a través de la disposición transitoria 4 del PGOU, obviando que ello incide sobre actuaciones declaradas ilegales por sentencia firme.
Ya se ha expuesto en la sentencia de 3 de junio de 2019 (recurso 163/2015) y en la de esta misma fecha, recurso contencioso administrativo nº 254/2015, la nulidad de la disposición transitoria en su apartado 4”.
Comentario de la Autora:
El supuesto de autos nos ha parecido interesante porque permite atisbar la complejidad de ponderar y conjugar los intereses ambientales y los sociales. La recurrente pretende la construcción de unas viviendas, contando con la correspondiente licencia urbanística, en una zona cuyos valores ecológicos son protegidos en virtud de la nueva ordenación. La Sala considera satisfechas las exigencias legales de la tramitación de esta ordenación, observándose las garantías que la normativa vigente establece, especialmente en materia de participación.
La recurrente alude a la construcción de unas viviendas de protección oficial declaradas ilegales por sentencia judicial, cuya legalización se pretendió mediante la D. A. 4ª del PGOU, precepto ulteriormente anulado mediante sentencia de 2019. Si en el caso de las VPO, que obedecen al interés general de favorecer a los ciudadanos con rentas más bajas la compra o alquiler de una vivienda, la ordenación ulterior que desplegó una mayor protección del suelo resultó incompatible con las licencias urbanísticas, conllevando la extinción de las facultades conferidas, el resultado de este caso era previsible.
Enlace web: Sentencia STSJ CANT 423/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de septiembre de 2019
