Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 2 de noviembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Francisco Javier Varona Gómez-Acedo)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ ICAN 2668/2016 – ECLI:ES:TSJICAN:2016:2668
Temas Clave: Biodiversidad; Espacios naturales protegidos; Ordenación de los recursos naturales; Procedimiento administrativo
Resumen:
Con fecha de 30 de junio de 2010, se aprobó mediante Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, el Plan Especial del Paisaje Protegido de la La Geria (algunas determinaciones sólo de forma parcial), en los términos municipales de Tinajo, Tías, Teguise, San Bartolomé y Yaiza (Lanzarote). A través de este acuerdo, además, se aprobaba la memoria ambiental.
Este espacio, fue declarado por la Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias, como Parque Natural de La Geria y reclasificado por la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias como Paisaje Protegido. Según consta en la página web del Gobierno de Canarias, La Geria, con una superficie de 5255,4 hectáreas, «es un paisaje singular, cargado de tipismo y de notoria belleza donde hombre y naturaleza coexisten de forma armónica. Tienen sistema particular de cultivos de viñas y frutales, donde no faltan elementos singularizados de interés geomorfológico y geológico como conos, lagos de lava, cuevas, etc. La cueva de los Naturalistas, que discurre bajo sus lavas, es una estructura geomorfológica representativa de la geología insular de gran valor estético y bien conservada».
Además, este espacio ha sido declarado zona de especial protección para las aves (ZEPA), según lo que establece la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres. Por último, al encontrarse dentro de este espacio el monumento natural de la Cueva de los Naturalistas, existe un sector de la superficie de este espacio que está declarado como área de sensibilidad ecológica.
Este Plan Especial aprobado en 2010 fue recurrido en su día, siendo resuelto mediante sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 14 marzo de 2012 (recurso núm. 22/2011). En este primer pronunciamiento ya se decidió la anulación del Plan, en este caso por causa de no haberse considerado como sustanciales diversas modificaciones efectuadas durante la tramitación del mismo, lo que hubiera obligado de forma previa a su aprobación al sometimiento del instrumento a nuevo trámite de información pública.
Paisaje protegido de ‘La Geria’ en Lanzarote
Fuente: Cabildo de Lanzarote, ( sin fines comerciales, http://www.cabildodelanzarote.com/tema.asp?sec=Noticias&idCont=11982&idTema=17 )
A tenor de esta sentencia de 2012, la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en vez de comenzar de nuevo la tramitación del Plan Especial desde el principio, adoptó dos acuerdos:
-Acuerdo de 26 de septiembre de 2012, a través del cual se tomaba conocimiento de la precitada sentencia de 14 de marzo de 2012, retrotrayendo el expediente al momento anterior a la aprobación.
-Acuerdo de 28 de enero de 2013, a través del cual se aprobaba la memoria ambiental del Plan Especial, e igualmente se aprobaba definitivamente parte del Plan Especial, salvo algunas cuestiones concernientes a la Zonificación, a la categorización de los equipamientos estructurantes y a determinados asentamientos rurales. En lo relativo a estas cuestiones aprobadas parcialmente, se decretaba su sometimiento a nuevo procedimiento de información pública y audiencia.
Es precisamente este Acuerdo de 28 de enero de 2013 el que se recurre por un particular y el que resuelve la sentencia de 2 de noviembre de 2016 objeto de análisis.
Lo que sucede en el caso que nos ocupa, es que ese Acuerdo recurrido de 28 de enero de 2013 conservaba los actos y trámites realizados en el Plan Especial que había sido anulado en la sentencia de 14 de marzo de 2012.
Tal cuestión, desoía a juicio de la sentencia analizada la tesis jurisprudencial mantenida por el Tribunal Supremo (recaída al respecto de planes urbanísticos) que, en relación a las disposiciones generales, la declaración de nulidad tiene efectos ex tunc, esto es, desde su inicio, impidiéndose de este modo la conservación o convalidación de los actos y trámites posteriores a su aprobación inicial. De este modo, concluye la sentencia que el Plan Especial debió de haberse tramitado nuevamente desde el comienzo, sin conservación ni convalidación alguna de los actos, al no poderse enmendar posteriormente los vicios de que adoleciese.
Por todo ello, por segunda vez se anula el Plan Especial del Paisaje Protegido de La Geria, declarando su nulidad de pleno derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“La aplicación de la anterior doctrina conlleva la estimación del recurso, por cuanto el acuerdo de aprobación del PEPP de la Geria objeto de recurso, en aplicación de la sentencia antes citada, se limitó a “aprobar definitivamente” de nuevo el Plan especial anulado, suspendiendo de tal aprobación definitiva una serie de zonas más amplia que la anterior, pero conservando los actos y trámites realizados en el anterior Plan especial judicialmente anulado. De acuerdo con lo que venimos exponiendo, tal declaración judicial de nulidad de pleno derecho debió conllevar la nulidad de lo actuado y por tanto proceder a una nueva aprobación inicial, nuevo trámite de consultas e informes, sometimiento de todo el Plan a información pública, contestación de alegaciones, etc., esto es los tramites recogidos en el art. 24 LOTC 1/2000 para la formulación y aprobación de los Planes de los Espacios Naturales protegidos, y el art. 39 del Decreto territorial 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias. Sin convalidación o conservación de los actos del anterior procedimiento del Plan especial anulado.
No obsta a la aplicación de lo que dejamos expuesta las alegaciones de las partes demandadas en el sentido de que nuestra sentencia de 14 de marzo de 2012 , contenía en su fallo la expresión que “anulamos, con el alcance señalado en el Fundamento Jurídico Quinto” y que ello limitaba la declaración de nulidad que contenía.
En primer lugar porque la nulidad de pleno derecho es una imposición ex lege y por tanto no es disponible para el Tribunal que la aplica. Pero además porque en el fundamento de derecho quinto de aquella sentencia, no se limitaba los efectos de la declaración de nulidad, -por cierto que el acuerdo de la COTMAC, de 26 de septiembre de 2012, introdujo de forma indebida y falsa un inciso inexistente en el fallo de la sentencia de: “retrotrayendo el expediente al momento anterior a la aprobación-, sino que se aludía exclusivamente a la falta de motivación como generadora de la nulidad declarada. Es decir en tal fundamento en ningún caso se limita la nulidad a un determinado trámite, sino que se explicita la causa que origina la declaración de nulidad de pleno derecho.
Finalmente tan solo abundar en la necesidad de tramitar desde el inicio el Plan especial objeto de recurso, además de por las razones expuestas, por otras de pura exigencia de coherencia del sistema, también positivizada en la normativa urbanística.
El Artículo 43 del TR 1/2000 dice en relación con la Aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación:
[…]
Pues bien de acuerdo con dicho texto legal, no procede la aprobación definitiva parcial, cuando se sustrae en tal tramite y se deja en suspenso un conjunto de determinaciones del Plan tan amplio que desfigura el modelo de ordenación elegido. Ya hemos significado que el acuerdo objeto de recurso suspende la aprobación en relación con determinaciones que en su conjunto no pueden ser separadas del resto del Plan sin perder la coherencia del mismo ya que afectan a la zonificación de espacios que en conjunto suman más de 1.500 has. Se modifica la categorización de los equipamientos estructurantes y se modifica la ordenación viaria de los Asentamientos rurales.
No existe explicación alguna que haga suponer que tales modificaciones sustanciales no supongan o puedan suponer, -una vez atendidas las posibles alegaciones que surjan de la información pública-, también una modificación sustancial de la ordenación elegida”.
“Lo expuesto en los anteriores fundamentos determina la estimación del recurso y la declaración de nulidad, -de pleno derecho-, del acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio ambiente de Canarias (COTMAC) de 28 de enero de 2013, objeto recurso y del propio Plan especial del paisaje protegido de La Geria (L-10), términos municipales de Tinajo, Tías, Teguise, San Bartolomé y Yaiza”.
Comentario del Autor:
Asistimos a la declaración de nulidad de un Plan Especial de un espacio protegido, en este caso por cuestiones procedimentales, al haberse convalidado determinadas determinaciones del Plan Especial inicial que fue anulado en el año 2012 por sentencia judicial. Además, lo pronunciado en esta sentencia se reproduce nuevamente por el mismo Tribunal en su sentencia de fecha 30 de noviembre de 2016.
La Geria se trata de un espacio de gran valor ambiental y singularidad que le hace acreedor de su calificación como Paisaje protegido, colindante además con el Parque Natural Los Volcanes. Hay que tener en cuenta, además, que los inicios en la tramitación de su Plan de ordenación datan de 2003, sin que hasta el momento haya podido aprobarse definitivamente, siendo previsible que, aunque ya se haya contratado la redacción de un nuevo instrumento, éste no se resulte definitivamente aprobado hasta dentro de algunos años. Tal circunstancia pone bien a las claras la creciente dificultad administrativa que se deriva de la aprobación de un plan, ya sea urbanístico, territorial o concerniente a un espacio natural. De hecho, y como se pone de manifiesto de forma reiterada en esta REVISTA, es cada vez más habitual la anulación judicial de esta clase de instrumentos, con las importantes implicaciones que se derivan.
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