Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del CIEDA- CIEMAT
Fuente: ROJ SAN 3352/2011
Temas Clave: Energía Nuclear; Central Nuclear de Santa María de Garoña; Informes del Consejo de Seguridad Nuclear; Evaluación de Impacto ambiental; Carácter reglado y/o discrecional de las autorizaciones de explotación y sus prórrogas; Información Ambiental; Participación
Resumen:
A través de un estudio pormenorizado que incluye los antecedentes fácticos más relevantes para la resolución de la controversia, la Sala analiza los motivos de los recursos contenciosos administrativos planteados por once recurrentes, que ejercitan diferentes pretensiones e incluso contradictorias, frente a la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/1785/2009, de 3 de julio, por la que se acordó como fecha de cese definitivo de la explotación de la Central Nuclear de Santa María de Garoña el día 6 de julio de 2013 al tiempo de autorizar su explotación a la mercantil “NUCLENOR, SA” hasta dicha fecha.
Al efecto, mientras que Greenpeace, Ecologistas en Acción-CODA, la Confederación General del Trabajo (CGT) y un particular pretenden el cese inmediato y cierre de la central nuclear porque consideran que está funcionando ilegalmente y que no procede prorrogar la autorización de explotación inicialmente concedida, los otros siete demandantes: NUCLENOR, la Junta de Castilla y León, la Asociación de Municipios de Áreas de centrales nucleares (AMAC), la Coordinadora de Municipios nucleares de España (COMUN), los Comités de Empresa, Unión Sindical Obrera (USO), FIA-UGT y la Asociación Española de Accionistas Minoritarios de Empresas Cotizadas (AEMEC), pretenden la nulidad de la Orden Ministerial por considerar improcedente la declaración de cese de actividad de la central y que por ello, la autorización de explotación de la misma se prorrogara, al menos, hasta el 5 de julio de 2019.
La Sala examina conjuntamente las siguientes cuestiones, tanto formales como de fondo.
I-Excepción de incompetencia del Secretario de Estado de Energía para dictar la Orden impugnada por delegación del Ministro de Industria, Turismo y Comercio.
Esta cuestión no prospera en base al art. 1 e) de la Orden ITC/3187/2004 porque si bien este precepto no prevé la renovación de la autorización de explotación entre las materias delegables, sí prevé su concesión, por lo que la Sala entiende que esta abarcaría también a aquella, máxime cuando ambas se tramitan por el mismo procedimiento.
AEMEC considera que la competencia debe recaer en el Consejo de Ministros porque aunque formalmente se trate de una Orden, en realidad descansa en razones de interés político y general conforme al art. 97 CE. Argumento rechazado por la Sala porque no estamos ante una decisión de política energética del Gobierno sino ante una solicitud respecto a la renovación de un permiso de explotación de una central nuclear aunque en su adopción influyan otras razones distintas a motivos de seguridad nuclear o impacto radiológico.
II.- Incumplimiento por parte del Ministerio de Industria de lo previsto en el art. 64 del Estatuto de los Trabajadores.
Se considera por los recurrentes que el cese definitivo de la explotación supone el cese de la totalidad de la plantilla, de ahí que fuera preceptivo un Informe previo del Comité de empresa o representante sindical. La Sala entiende que la cuestión planteada debe dilucidarse en el ámbito laboral porque afecta a la relación jurídica que liga al empresario con los trabajadores y no en el ámbito administrativo, porque el Ministro no ha actuado como empresario sino como Administración.
III.- Infracción de los trámites esenciales del procedimiento para declarar la renovación de la autorización de explotación de la central y el cese definitivo de la misma. La Comunidad Autónoma de Castilla y León impugna la ausencia del trámite de audiencia a la propia Comunidad y la omisión del Informe del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) preceptivo y vinculante, que en todo caso debería ser anterior a la audiencia para su conocimiento con el resto de la documentación.
Cuestión rechazada por la Sala al comprobar que consta en el expediente el traslado previo de la solicitud de renovación de la autorización de explotación a la Junta de Castilla y León para que formulara alegaciones, sin que la misma efectuara manifestación alguna. Y en base a la normativa nuclear, porque no se exige dar traslado a dicha Comunidad del Informe del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) máxime cuando a ambos se les envía la misma documentación y teniendo en cuenta además que sus competencias son distintas, el CSN las ostenta en materia de seguridad nuclear y protección radiológica y la CA en materia de ordenación del territorio y medio ambiente.
Aunque la Sala reconoce que el trámite de audiencia se refería exclusivamente a la solicitud de autorización pero no al cese definitivo de la central nuclear, entiende que ambos están relacionados, por lo que el cese definitivo no se podía tratar de forma independiente de la renovación de la autorización y así lo debía entender la CA cuando se le dio el traslado para formular alegaciones. “Pues el cese definitivo es siempre una eventualidad, una posibilidad derivada de cualquier solicitud de renovación de una autorización de explotación, y con mayor razón en un ámbito tan específico, y delicado, como el de la energía nuclear”.
En relación con el carácter del informe del CSN, la Sala diferencia entre que sea preceptivo y/o vinculante porque en este último caso interpreta “que no existe dicha vinculación de la Administración respecto de los informes favorables o positivos del CSN, excepto en lo que se refiere, a las condiciones de la autorización fijadas en los mismos”.
IV.- Necesidad de someter la renovación de la autorización de explotación y la declaración de cese definitivo al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.
Greenpace y Ecologistas en Acción consideran que la Orden es nula por haberse omitido el trámite de evaluación de impacto ambiental, preceptivo y esencial. La CGT añade que las autorizaciones caducan por el cumplimiento del plazo para el que fueron concedidas, por lo que en este caso la tramitación debería haberse efectuado como si se tratara de una autorización inicial y, por tanto, evaluada ambientalmente, máxime teniendo en cuenta que el actual emplazamiento podría colisionar con las finalidades previstas en la Directiva marco de aguas.
A la propia Sala le resulta llamativo que la importancia de la variable medioambiental en la toma de decisiones respecto a proyectos con incidencia en el medio ambiente no esté contemplada en la legislación sectorial aplicable a las centrales nucleares, a salvo la DA 4ª del Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas, que contempla el procedimiento de EIA en los procedimientos sustantivos de autorización de centrales nucleares.
Relacionada la normativa medioambiental con la que regula la energía nuclear y aun reconociendo que en el Anexo I del RD Leg. 1/2008, de 11 de enero, se contemplan las “centrales nucleares y otros reactores nucleares, incluidos el desmantelamiento o clausura definitiva de tales centrales y reactores”, cuyos proyectos quedarían sometidos (art. 31 de la LEIA 2008) a Evaluación Ambiental; la Sala concluye que si bien resulta imprescindible la EIA para la autorización previa o de emplazamiento, e igualmente para la autorización de desmantelamiento, no está regulada dicha EIA ni en los supuestos de autorización de explotación ni en los de renovación de dicha autorización, máxime cuando esta normativa se refiere al concepto de “proyectos”, en su condición de documentos técnicos.
En definitiva, “no se está aprobando un documento técnico que defina, particularmente en cuanto a su localización, la realización de planes, programas, construcciones u otras instalaciones y obras referidas a una central nuclear, sino que lo que lleva a cabo la Orden impugnada es la renovación de la autorización de explotación de dicha central. Sin que la declaración de cese de la misma, igualmente contenida en la Orden, tampoco pueda identificarse con el desmantelamiento o clausura definitiva de tal central, sin perjuicio de que constituya un paso previo y necesario para dicho desmantelamiento, tal y como se desprende del artículo 28 del RINR”.
Dada la ubicación de la central nuclear en la provincia de Burgos, la Sala examina el régimen de control administrativo ambiental previsto en la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León llegando a la misma conclusión, es decir, que la normativa autonómica no prevé la obligación de someter a EIA ni la renovación de autorización ni la declaración de cese definitivo. Puntualiza la acreditación de la petición de dictamen en materia de medio ambiente a la CA de Castilla y León, la cual no opuso objeción al acuerdo de la Orden.
Se reconoce por la Sala que la propia Administración sí ha tenido en cuenta la incidencia en el medio ambiente de la prórroga de explotación de la Central de Santa María de Garoña en cuanto a emisiones de gases de efecto invernadero y problemas de disponibilidad de agua, máxime cuando en el expediente consta la Memoria de la Secretaría de Estado de Cambio Climático sobre consideraciones ambientales relativas al supuesto de enjuiciamiento.
V.- Incumplimiento en el procedimiento de los derechos de información y participación ciudadana previstos en la Ley 27/2006 y en el Convenio de Aarhus.
La Sala considera que la “información ambiental” se contempla en nuestra legislación en términos muy amplios, haciendo hincapié en que las autoridades públicas están obligadas a prestar la información solicitada aunque no ostenten responsabilidades en materia medioambiental, bastando con que la información obre en su poder. Distingue dos cauces, el derecho de acceso a la información ambiental y la participación del público en asuntos relacionados con el medio ambiente.
Sin embargo, aun reconociendo que Greenpeace y CODA presentaron un escrito ante el CSN solicitando una información que no obtuvo respuesta, lo que implica una clara vulneración de tal derecho, desestima su pretensión porque considera que tal omisión era susceptible de recurso, tanto administrativo como judicial, de conformidad con el art. 20 de la Ley 27/2006 y no constando que tales Asociaciones lo hubieran interpuesto, decae el motivo alegado.
Respecto al derecho de participación del público en asuntos relacionados con el medio ambiente, la Sala examina las normas en las que se contempla su regulación llegando a la conclusión de que “no existe en nuestra normativa previsión legal alguna sobre la necesidad de someter a la exigencia de trámite de participación pública a los procedimientos para la aprobación de actos administrativos” ni tampoco se contemplaría en la legislación sectorial o medioambiental correspondiente. Tal afirmación la fundamenta en que nos encontramos en un proceso de renovación de una autorización de explotación de una central que en ningún caso puede asimilarse al concepto de plan o programa ni tampoco al de disposición general, para los cuales sí está previsto tal derecho de participación del público. Y por último, que del Convenio de Aarhus tampoco es posible “extraer la obligación directa de someter todo procedimiento relacionado con una central nuclear a la participación pública medioambiental, sino exclusivamente aquellos en los que, existiendo cualquier potencial afección al medio ambiente, sea posible modificar los proyectos en base a dichas consideraciones”.
VI.- El carácter reglado de las autorizaciones de explotación y sus prórrogas es el principal argumento esgrimido por la mayoría de los recurrentes frente a la Orden, al considerar que la normativa específica nuclear no contradice la ley del Sector Eléctrico ni atribuye una potestad discrecional a la Administración para el otorgamiento de autorizaciones nucleares.
La Sala diferencia la potestad reglada de la discrecional con carácter general y partiendo de la base de que los parámetros reglados en este caso resultan ser la competencia para ejercer la potestad administrativa, el procedimiento y el cumplimiento de los requisitos de seguridad de la instalación y protección radiológica, exclusivamente analizables por el CSN; llega a la conclusión de que estos elementos no son los únicos que pueden tenerse en cuenta en la renovación de esta autorización sino que concurren otras circunstancias, que la Sala considera deben ser objeto de análisis.
Al efecto, puntualiza que el titular de una explotación no tiene un derecho indefinido y se expone a que cualquier renovación le pueda ser denegada acordándose el cese definitivo por cualquier causa ajena a su voluntad. Insiste en que el Informe del CSN, cuando es positivo, deja un margen de decisión al Ministerio sobre el otorgamiento de la autorización definitiva y aprecia que concurren otras variables ajenas a la seguridad energética, como la ordenación del territorio y medio ambiente. Defiende la postura de la Abogacía del Estado sobre la falta de soluciones probadas en relación con la gestión definitiva del combustible nuclear gastado y el grado de incertidumbre existente sobre el coste total de actividad industrial de energía eléctrica mediante energía nuclear. Y llega a la conclusión de que no se ha producido infracción de los derechos de confianza legítima y buena fe invocados por dos de los recurrentes basados en su creencia de que la prórroga sería por diez años, cuando la Administración no realizó ninguna actuación concluyente de la que pudiera deducirse tal creencia.
Por último, justifica el pronunciamiento no reglado de la Orden Ministerial en lo específico y controvertido del sector nuclear, en el que puede intervenir una determinada dirección de la política de Gobierno, en este caso, en una clara defensa de las políticas sobre la utilización de fuentes de energía renovables.
VII.-Desviación de poder.
Varios de los demandantes entienden que cuando el Ministerio dictó la Orden impugnada buscó alcanzar fines ajenos a los perseguidos por las normas aplicables, que en realidad tienden hacia el desarrollo de la energía nuclear, y que dicha Orden está dirigida a configurar la energía eléctrica con una finalidad claramente planificadora. A lo que la Junta de Castilla y León añade que a través del acto administrativo se ejecuta uno de los puntos contenidos en el programa electoral del PSOE de 2008.
La Sala rechaza tales motivos en base a que la desviación de poder se invoca como consecuencia directa e inmediata del carácter reglado de la renovación del permiso de explotación y habiéndose negado por la Sala tal carácter, las posibles consecuencias del mismo también son rechazadas.
VIII.- La carente y/o insuficiente motivación de la Orden Ministerial.
La Sala analiza este extremo a la luz de la doctrina en materia de motivación y examina si la Orden impugnada pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada aplicación e interpretación de la ley y si la decisión adoptada no es arbitraria o caprichosa. Llega a la conclusión de que la fundamentación de la Orden es razonable y suficientemente extensa, porque permite conocer a los interesados las razones de su decisión. Esencialmente basándose en las políticas del Gobierno sobre fuentes de energía renovable y de los Informes sobre “Influencia del cese operativo de la central de Garoña en el acceso a las energías renovables” del Secretario de Estado de energía de 12-2-2010, y sobre “Impacto del cierre de la central nuclear sobre la integración de energías renovables” de Red Eléctrica, de 28 de abril de 2010.
IX.- La infracción de los derechos constitucionales de igualdad del art. 14 CE y de libertad de empresa del art. 38 CE.
Algunos recurrentes no entienden por qué al resto de las centrales de España se les ha concedido una prórroga por diez años sin incorporar el cese definitivo o incluso en el caso de Vandellós I que ha sido autorizada definitivamente, y en este supuesto solo cuatro años de prórroga, cuando todas ellas se dedican a la misma actividad y plantean los mismos riesgos y beneficios.
La Sala entiende que no se trata de supuestos idénticos y que en la central nuclear de Garoña concurren circunstancias particulares que la diferencian de las demás, máxime cuando su vida útil finalizaba en el año 2011 y su capacidad de generación de energía eléctrica es menor que la del resto.
Tampoco se entiende vulnerado el derecho a la libertad de empresa cuando exigencias de interés general amparan su restricción o intervención, “concretamente por requerimientos derivados de la planificación a través de los poderes públicos, y más en un sector tan estratégico para la economía nacional, como es el de la energía nuclear” y además porque no puede identificarse la libertad de empresa con el derecho del titular a continuar con la explotación de la actividad.
X.- El derecho de NUCLENOR a obtener una indemnización por eliminarse su derecho a obtener una renovación de la explotación, equivalente a una actuación material expropiatoria.
La Sala considera que no puede derivarse indemnización del otorgamiento de una prórroga de duración inferior a la solicitada ni tampoco juega en este caso el contenido del art. 32.2 LEN, referida a razones excepcionales de interés nacional, máxime cuando “el titular de la explotación no tiene un derecho indefinido e ilimitado a continuar explotando la central”.
Los razonamientos expuestos se traducen en la desestimación íntegra de las demandas planteadas y lógicamente en la confirmación de la Orden Ministerial.
En un tema tan complejo, resulta ilustrativo el voto particular emitido por el Magistrado Sr. Guerrero Zaplana, que no comparte el criterio de la Sala en lo referente a la falta de audiencia a la Comunidad Autónoma de Castilla y León en relación al cese definitivo de la explotación y la desatención a los derechos de participación ciudadana.
En el primer caso, el Magistrado entiende que “la renovación por más o menos tiempo tiene una naturaleza y una cualificación distinta al cierre, y resulta que el traslado para alegaciones con ocasión de una renovación no puede servir para entender cumplido el trámite del traslado que se debe efectuar a la Comunidad Autónoma con ocasión del posible cierre de la instalación”, máxime cuando en este caso en el traslado a la CA no se hizo mención alguna al cierre y la propia Administración Autonómica entendió que nada tenía que decir acerca de la renovación de la autorización, único extremo del que se le dio traslado, nunca del cierre; lo que se traduce en una clara indefensión de la CA.
En otro orden, el Magistrado no considera acertada la conclusión de la Sala en relación con la participación del público en asuntos relacionados con el medio ambiente contemplados en la Ley 27/2006. En base al contenido de su Exposición de Motivos y de las exigencias de sus preceptos, concluye que la Orden Ministerial no ha respetado los derechos de los particulares en cuanto a la participación en materia medioambiental, máxime cuando este derecho debe promoverse y fomentarse desde la propia Administración, lo que resulta incompatible con la tramitación de un procedimiento en el que no consta ninguna forma de participación pública.
La Orden impugnada se integra como un elemento esencial del Plan de Energías Renovables 2005-2010 y aunque no es el Plan, es ejecución y desarrollo de dicho Plan. Otro tanto cabe decir en relación al Plan Hidrológico Nacional y al Plan Hidrológico del Ebro. A su vez, la Orden se integra dentro de la política del Gobierno en materia de política energética y afecta decisivamente a la política en materia de residuos. Es por lo tanto, y a mi juicio, algo mucho más trascendente que un simple acto administrativo”.
“No se trata de cumplir un formalismo, ni de solventar un simple trámite obstativo para adoptar una decisión; lo que la ley pretende es que, de verdad, se pueda participar. Dicha participación ha sido obviada en este caso y la sentencia de la que discrepo considera adecuada a derecho ese olvido del derecho de participación por considerar que no es aplicable. Por el contrario, considero que en pocos actos será más útil la participación de los ciudadanos que viene contemplada como un derecho reconocido no solo en la ley, sino en un Convenio Internacional”.
Comentario de la Autora:
Desde el pasado 11 de marzo, cuando Japón sufrió un maremoto que dañó gravemente la central nuclear de Fukushima, que aún en la actualidad continúa emitiendo radioactividad, lo que ha llevado al Gobierno Japonés a plantearse el alejamiento de la energía nuclear e incluso a renunciar totalmente a ella en un futuro; poner sobre el tapete cualquier tema relacionado con la continuidad de la explotación de una central nuclear, no está exento de controversia. Pensemos en que la preocupación por la seguridad del suministro de energía, la tendencia del precio de los combustibles y la problemática de las emisiones de CO2, desembocaron en que los organismos internacionales dieran por hecho (antes del maremoto de Japón), que la contribución de la energía nuclear a la generación de energía eléctrica iba a crecer, si bien cada país y sus agentes industriales debían tomar sus propias iniciativas.
En este caso concreto, se acuerda el cierre definitivo de la central nuclear de Santa María de Garoña en 2013 y, por ende, una prórroga forzosa de explotación de cuatro años. Si analizamos el contexto que actualmente preside la energía nuclear a raíz del desastre japonés, todo indica que una resolución judicial que confirma la Orden Ministerial en la que se acordó el cierre de la central, no debiera en principio ser objeto de crítica.
Sin embargo, no se comparte el criterio de la Sala cuando dice que no estamos ante una decisión de política energética. La defensa de las energías renovables y su prevalencia sobre los riesgos asociados a la energía nuclear, que se traducen en el próximo desmantelamiento de la central; no deja de ser una cuestión de política energética que sobrepasa cuestiones referidas exclusivamente a seguridad nuclear o impacto radiológico.
Por otra parte, nuestra conformidad con los argumentos esgrimidos en el voto particular. En efecto, no se puede cercenar el derecho a la información por parte del Consejo de Seguridad Nuclear dando la callada por respuesta y que además la Sala considere, al menos tácitamente, que no se ha vulnerado este derecho porque Greenpeace y CODA no acudieron a la vía de recurso frente a dicha desatención. Precisamente, el Consejo de Seguridad Nuclear debe facilitar el acceso a la información y participación del ciudadano sobre todos aquellos hechos relevantes relacionados con el funcionamiento de las centrales nucleares, derechos que se regirán por lo previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, que incorpora las obligaciones correspondientes a aquellos, resultando su contenido plenamente aplicable a la energía nuclear. Una decisión que incorpora una prórroga de explotación y el cierre de una central nuclear es digna de someterse a la información y participación pública porque indudablemente la afección que puede derivarse en el medio ambiente es real y no potencial.
En otro orden, conforme a la normativa nuclear, la Junta de Castilla y León, en cuyo territorio se ubica la central nuclear, debía ser oída en materia de ordenación del territorio y medio ambiente. Sin embargo, únicamente se le dio traslado de la prórroga de explotación y no tuvo conocimiento del cierre definitivo de la central, infringiéndose a nuestro juicio un trámite esencial de procedimiento. Contrariamente, la Sala no diferencia la prórroga de la explotación del cierre definitivo y fuerza una más que discutible desestimación de la pretensión de la Junta, considerando que el cierre definitivo siempre es una posibilidad derivada de cualquier solicitud de renovación y así lo debería haber presumido la Junta.
Sin duda, las apreciaciones del magistrado que emitió su voto particular hubieran podido dar la vuelta a una Orden Ministerial, que hoy por hoy resulta conveniente confirmar.
