Sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de junio de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Juan Pedro Quintana Carretero)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: SAN 2727/2013
Temas Clave: Evaluación de impacto ambiental; Dominio público marítimo-terrestre; Patrimonio histórico, cultural y artístico; Desviación de poder; Interés público
Resumen:
El objeto del recurso interpuesto por la Asociación de Vecinos de los Baños del Carmen de Málaga, se ciñe a la Orden Ministerial de 6 de octubre de 2011, dictada por la Secretaria General Técnica, por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 31 de mayo de 2010 que aprueba el “Proyecto refundido de regeneración de Playa y parque marítimo de los Baños del Carmen” en Pedregalejo, Málaga.
La Asociación de Vecinos fundamenta su recurso en los siguientes motivos:
Primero: Nulidad de la Orden por ausencia de notificación de la misma en la forma prevista en los artículos 58 y 59 de la LPA, pese a estar personada en el expediente, produciéndose indefensión. La Sala rechaza la causa de nulidad reconociendo que si bien en un primer momento existió una notificación defectuosa porque no se indicó la firmeza ni la información de los recursos que cabían frente a la misma; tal defecto se subsanó con posterioridad.
Segundo: Ausencia de Evaluación de Impacto Ambiental exigida por el artículo 1.3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio (hoy derogado por el Real decreto legislativo 1/2008), al encontrarnos en el supuesto del apartado 7. E) del Anexo II. La Sala expone la normativa aplicable a la EIA y su interpretación jurisprudencial, partiendo de la base de que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana, contribuir a una mejor calidad de vida y velar por el mantenimiento de la diversidad de las especies.
Del examen de la jurisprudencia comunitaria en relación con el supuesto que nos ocupa, la Sala extrae una serie de conclusiones centradas en los umbrales o criterios para determinar si un proyecto de este tipo debe ser objeto de EIA, teniendo en cuenta que el margen de apreciación del que disponen los Estados miembros se encuentra limitado por la obligación de someter a EIA los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. Los criterios de selección deben basarse en las características de los proyectos, su ubicación y en las características del potencial impacto, que son los adoptados en la Resolución recurrida. Asimismo, en la Memoria del proyecto se contiene un estudio de impacto ambiental a través de cual se analiza la compatibilidad del proyecto con la ordenación general del territorio en la zona, las medidas correctoras y un programa de seguimiento ambiental.
A la vista del contenido del proyecto, la Sala rechaza la causa de nulidad consistente en la ausencia de EIA, máxime cuando la recurrente no ha efectuado alegación alguna que justifique su necesidad.
Tercero: Carencia de estudio básico de la dinámica del litoral referido a la unidad fisiográfica costera correspondiente. La Sala rechaza la concurrencia de este vicio porque en la memoria del proyecto se acompaña este estudio ajustado a las exigencias del Reglamento de Costas.
Cuarto: Incumplimiento de los trámites previstos en el artículo 45 de la Ley de Costas y en los artículos 34, 58 y 84 LPA. En particular, la recurrente alega que no se recabaran informes de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía y del Ministerio de Defensa, preceptivos, por estar declarados los Astilleros Nereo, que se explotan en el terreno de la concesión, sede de una actividad declarada y catalogada de interés cultural y militar. La Sala considera que resulta suficiente con el trámite de información pública a que fue sometido el proyecto.
Quinto: El proyecto refundido no ha tenido en cuenta la modificación del deslinde acordada por Orden de 16 de julio de 2009, a través del cual se modificó la línea de la ribera del mar, que afecta al proyecto que nos ocupa. La Sala considera que aquella modificación no afecta a la situación de los Astilleros que continúan en dominio público marítimo terrestre ni justifica el desplazamiento del paseo marítimo.
Sexto: Vulneración del artículo 2. c) del Reglamento de la Ley de Costas en cuanto a los fines de la actuación administrativa sobre el dominio público, el artículo 46 de la Constitución que obliga a los poderes públicos a garantizar la conservación del patrimonio histórico cultural y artístico y de los bienes que lo integran cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad, en relación con los artículos 1, 61 , 106 y 29 y siguientes de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía, y los artículos 9.1 y concordantes de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español. La demandante basa su razonamiento en que la realización de las construcciones que contempla el proyecto no deben prevalecer sobre la obligación constitucional de proteger y garantizar la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico, que se corresponde con la actividad declarada, catalogada e inscrita como de interés etnográfico, que constituye la actividad de carpintería de ribera que se desarrolla en los terrenos objeto de la concesión que se pretende rescatar.
La Sala no aprecia la desviación de poder alegada por la recurrente y a la vista de los elementos objetivos obrantes en el expediente, entiende que no hay razones que justifiquen que deba prevalecer la pretendida conservación del patrimonio histórico andaluz, que se corresponde con la actividad de carpintería de ribera, que se lleva a cabo en “chambaos” playeros y en las instalaciones de los astilleros Nereo, sobre el interés público en la protección del medio ambiente y la preservación de la integridad del dominio público marítimo-terrestre.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En atención a que la defectuosa notificación de un acto administrativo no afecta a su
validez, sino tan solo a su eficacia, y dada la subsanación que de tal defecto tuvo lugar en el presente supuesto, en todo caso irrelevante desde el momento en que tuvo lugar la presentación del recurso de reposición contra la orden ministerial de 31 de mayo de 2010, en aplicación del artículo 58.3 de la LRJPAC, procede rechazar esta primera causa de nulidad o anulabilidad invocada, pues resulta patente que el inicial defecto formal en la notificación ningún atisbo de indefensión pudo causar a la asociación recurrente (…)”
“(…) Sea cual sea el método elegido por un Estado miembro para determinar si un proyecto específico requiere o no una evaluación, a saber, la designación de un proyecto específico por vía legislativa o tras proceder a un examen individual del mismo, este método no debe menoscabar el objetivo de la Directiva, que es el de no eximir de la correspondiente evaluación ningún proyecto que pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en el sentido de la Directiva, salvo si una apreciación global permitiera descartar que el proyecto específico excluido pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
Por tanto, la Administración del Estado tiene la obligación de someter a evaluación los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización. La decisión a adoptar en el caso que nos ocupa, someter o no a evaluación de impacto ambiental el proyecto de Regeneración de la playa de Baños del Carmen, incluido en el anexo II del Real Decreto Legislativo 1302/1986, dependerá de que, atendiendo a los criterios comprendidos en el Anexo III, que resultan acordes a los contemplados en el Anexo III de la Directiva 85/337, se estime que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (…)”
“(…) Asimismo, se proyectan diversas obras de recuperación para el uso ciudadano del “Los Baños del Carmen”, de los que queda el balneario y los restos de una terraza. De hecho el objetivo público es recuperar para el uso ciudadano ese espacio que forma parte de la memoria colectiva, pero de cuyo pasado queda como presente un edificio “el balneario” y los restos de una terraza, algunas palmeras y una arboleda de eucaliptos.
En definitiva, se proyectan una serie de obras, infraestructuras y servicios que tienen por objeto, por lo que aquí nos interesa la regeneración de la playa y, con ello, la preservación y protección del medio ambiente en el litoral, y la recuperación para el uso ciudadano del “Los Baños del Carmen”.
Se trata, por tanto, de un proyecto de obras que sirve a la obligación impuesta a la administración del Estado por el artículo 46 de la Ley de Costas , de garantizar la integridad del dominio público marítimo terrestre y la eficacia de las medidas de protección sobre el mismo, y tiene por objeto la protección del medio ambiente, constitucionalmente proclamada en el artículo 45 de la Constitución , que obliga a todos los poderes públicos, además de un evidente interés público por lo que respecta a la recuperación para el uso ciudadano del “Los Baños del Carmen”.
La constatación de la veracidad de tal afirmación y la acomodación de los fines realmente perseguidos en el ejercicio de su potestad administrativa que nos ocupa a los previstos el ordenamiento jurídico, resulta del contenido y finalidad del proyecto refundido, aprobado por la orden ministerial recurrida.
Por todo ello, no se aprecia en la actuación administrativa impugnada desviación de poder, ni que deba prevalecer la pretendida conservación del patrimonio histórico andaluz, que se corresponde con la actividad declarada, catalogada e inscrita como de interés etnográfico que constituye la actividad de carpintería de ribera que se desarrolla en las playas de Pedregalejo en Málaga, que se lleva a cabo en pequeños talleres, “chambaos” playeros y en las instalaciones de los Astilleros Nereo (Orden de 19 de febrero de 2008 de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía), sobre el interés público en la protección del medio ambiente y la preservación de la integridad del dominio público marítimo terrestre y la recuperación para el uso ciudadano del “Los Baños del Carmen”, que encarna proyecto refundido aprobado por Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 31 de mayo de 2010. (…)”
Comentario de la Autora:
En el supuesto que nos ocupa, la Sala ha confirmado la no necesidad de someter a EIA un proyecto cuya finalidad es la regeneración y estabilización de la franja costera de la playa de Baños del Carmen, en Málaga, erradicar el estado general de abandono de la misma y de las instalaciones existentes de un antiguo balneario, a través de las demoliciones y excavaciones necesarias para su ejecución. A la vista de las características del proyecto, su ubicación y el potencial impacto se ha considerado que las afecciones que el proyecto podría causar en el entorno serían poco significativas. Si analizamos el ámbito de aplicación de la norma, se deduce que la EIA resulta aplicable a prácticamente todos los planes de ordenación del territorio y a los planes urbanísticos; por lo que si se prescinde de este trámite resultaría debido a que la zona afectada fuera de reducido ámbito territorial o bien que fuesen menores las modificaciones introducidas.
En segundo lugar, se plantea un conflicto de intereses entre la defensa del patrimonio histórico andaluz representada por los astilleros donde se desarrolla la actividad de carpintería de ribera y el interés público en la protección del medio ambiente y preservación del dominio público marítimo-terrestre. La balanza se ha inclinado, con buen criterio, hacia este último interés puesto que el Estado no puede permitir el deterioro o la destrucción de la zona, máxime cuando la actividad llevada a cabo en los astilleros puede continuar desarrollándose en otros emplazamientos de la propia playa.
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