Sentencia de la Audiencia Nacional, de 24 de octubre de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4, Ponente: Ignacio de la Cueva Aleu)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 4141/2018 – ECLI: ES:AN:2018:4141
Temas Clave: Ayudas; Minería; Carbón; Competencias; Medio ambiente; Actividad económica
Resumen:
La Sala resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden IET/594/2014, de 10 de abril, por la que se aprueban las bases reguladoras para los ejercicios 2013 a 2018 de las ayudas destinadas específicamente a cubrir costes excepcionales que se produzcan o se hayan producido a causa del cierre de unidades de producción de carbón incluidas en el Plan de Cierre del Reino de España para la minería de carbón no competitiva.
La recurrente sostiene que los artículos 10, 11 y 12 de la Orden, reguladores de la iniciación del procedimiento para la concesión, la participación de las CC.AA como una mera posibilidad, y la instrucción y decisión de las subvenciones que se atribuye a un órgano estatal, cual es el Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo de las Comarcas Mineras, invaden las competencias compartidas que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta en materia de régimen minero y medio ambiente (arts. 133.4 y 144 del Estatuto de Autonomía). Por otra parte, niega que el título competencial “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (art. 149.1.13 CE) agote la regulación de la materia hasta tal punto que no deje a la Generalitat ejercer sus competencias de desarrollo y ejecución. Debe ser el título competencial más específico de la CA el que prevalezca sobre el más genérico del Estado.
A sensu contrario, el Abogado del Estado considera que el artículo 149.1.13 CE da cobertura a la Orden impugnada al incidir en un sector esencial afectado por la normativa comunitaria que fuerza a su reconversión, con una clara afectación al interés público. Añade que únicamente la gestión centralizada permite un tratamiento homogéneo del otorgamiento de las subvenciones al cierre en un sector estratégico como el carbón.
Con carácter previo, la Sala trae a colación la doctrina constitucional (STC 13/1992, de 6 de febrero) según la cual el poder de gasto o subvencional debe ejercerse “dentro” y no “al margen” del orden de competencias y de los límites que establece la Constitución respecto a la autonomía política y financiera de las CCAA.
A continuación, se encuadra la controversia conforme al sistema de distribución de competencias, atendiendo al contenido y finalidad de los preceptos impugnados. En tal sentido, se considera que la materia regulada encaja en el régimen minero, por cuanto el contenido material de la Orden se refiere al cierre de minas de carbón. Asimismo, a través de la Orden se ejecuta una Decisión del Consejo de la Unión Europea relativa a sufragar en parte los costes del Plan de Cierre de Minas de carbón de nuestra Nación. También encaja en la materia “medio ambiente” al adoptar medidas tendentes a rehabilitar las antiguas zonas de extracción del carbón. En conclusión, aunque el sector de la minería tiene una incidencia en la actividad económica general, esto no basta por sí solo para que prevalezca la competencia exclusiva del Estado.
En base al FJ8 de la STC 3/1992, de 6 de febrero, la competencia controvertida se incardina en el hecho de que el Estado tenga competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las CCAA las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, tal como sucede en este caso con la Generalitat. La Sala entiende que a través de la regulación contenida en la Orden se veda a la Comunidad Autónoma la posibilidad de desarrollar sus competencias al no reconocer margen alguno de desarrollo normativo.
El Abogado del Estado basa su defensa en que las subvenciones en cuestión precisan de una gestión centralizada, si bien la Sala no comparte sus argumentos. Al efecto, el hecho de que la Orden materialice una Decisión de la Unión Europea, no justifica que las CCAA vean menoscabadas sus competencias de desarrollo y ejecución. Tampoco comparte la Sala el argumento de que cuando las unidades de producción abarquen el territorio de más de una CA, conlleve necesariamente la gestión centralizada de la totalidad de las ayudas. También descarta la Sala el último de los razonamientos del Abogado del Estado, a saber, el carácter estratégico de la producción de carbón para salvaguardar el mantenimiento de la capacidad de producción de energía eléctrica; máxime cuando se trata de ayudas al cierre de explotaciones no competitivas.
Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala estima íntegramente el recurso planteado y declara que los artículos impugnados no son conformes a derecho por vulnerar las competencias de la Generalitat de Cataluña, por lo que resultarán inaplicables en dicha Comunidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Los costes cuya financiación es posible a través de las ayudas se detallan en el art. 3 de la Orden, y son los siguientes:
a) Las obras adicionales de seguridad en el interior de la mina derivadas del cierre de unidades de producción de carbón.
b) Los daños provocados por la actividad minera, siempre que sean imputables a unidades de producción de carbón que se hayan cerrado o estén cerrando.
c) Todos los costes debidamente justificados derivados de la rehabilitación de antiguas zonas de extracción de carbón.
d) Los costes de la nueva puesta en cultivo de la superficie.
El concepto de unidad de producción a los efectos de aplicación de las bases se establece también en el art. 3, señalando que el “el conjunto de los lugares de extracción de carbón y de las infraestructuras que les dan servicio, subterráneas o a cielo abierto, que pueden producir carbón bruto de forma independiente de otras partes de la empresa” (…)”.
“(…) Pues bien, aun cuando la disposición adicional primera de la Orden impugnada expresa que se dicta al amparo de las competencias exclusivas que el artículo 149.1. 13.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, es lo cierto que la materia regulada tiene su adecuado encaje en el régimen minero. En primer lugar, el contenido material de la
Orden se refiere al cierre de minas de carbón (las no competitivas, al menos) y esta es una cuestión regulada específicamente en la Ley 22/73, de 21 de julio, de Minas, cuyo art. 88 obliga al titular de derechos mineros caducados a entregar los trabajos en buenas condiciones de seguridad, así como en su reglamento, aprobado por 28567/1978, de 25 de agosto. En su art. 112 somete a autorización el abandono de los trabajos mineros, previa comprobación de las condiciones de seguridad para las personas y las cosas, tanto en el en el interior como en el exterior.
Pero es que además, la Orden es el medio a través del cual se ejecuta una Decisión del Consejo de la Unión Europea relativa precisamente a sufragar en parte los costes del Plan de Cierre de minas de carbón de nuestra Nación. Del mismo modo, resulta también acertado el encuadramiento en la materia “medio ambiente” de alguna de las medidas a adoptar con el fin de rehabilitar las antiguas zonas de extracción del carbón y su nueva puesta en cultivo (…)”.
“(…) Pues bien, asiste la razón a la Comunidad Autónoma en que la Orden contiene una regulación de las subvenciones que hace imposible el desarrollo de las competencias reservadas a la demandante, toda vez que no reconoce margen alguno de desarrollo normativo, no se prevé la participación autonómica en la tramitación de las ayudas y su definitiva concesión se reserva al Presidente del Instituto, la cual corresponde al Secretario de Estado (…)”
“(…) De otro lado, la supraterritorialidad pretendidamente justificante de la centralización de la gestión de las subvenciones no pasa de ser una alegación teórica, pues no se acredita que en el presente caso que existan unidades de producción con las características indicadas.
Por lo demás, el hecho de que una misma empresa pueda ser titular de varias unidades de producción ubicadas en distintas Comunidades Autónomas, tampoco avala la exclusión de éstas en la gestión, toda vez que las subvenciones se otorgan en atención a la unidad de producción no competitiva a cerrar. A lo que ha de añadirse que no se razona de modo convincente que el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas pueda alterar la competencia entre empresas, toda vez que, en cualquier caso, el otorgamiento de las subvenciones se ha de ajustar a las bases estatales, a través de las cuales se puede precaver el riesgo aducido por el Abogado del Estado. El ordenamiento y la estructura institucional estatal y de la Unión disponen de mecanismos suficientes para salvaguardar la competencia entre empresas sin que la centralización de la gestión de las ayudas al cierre suponga además garantía adicional alguna (…)”.
“(…) Pues bien, la Decisión 2010/787/UE supone un cambio de óptica regulatoria en la que se pasa de aceptar la subvención a la producción de carbón autóctono dentro de ciertos límites, a establecer ayudas al cierre de unidades de producción no competitivas. Resulta patente por ello que la supuesta necesidad de mantener centralizada las ayudas a la producción no concurre en las ayudas al cierre de las explotaciones no competitivas, cuya gestión no padece por su territorialización en la medida en que las subvenciones se conceden en contemplación de cada una de las unidades de producción y no, como hasta entonces, con el fin de asegurar la producción eléctrica a partir de este mineral contemplada en su globalidad (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia hace especial hincapié en el fracaso que representa la centralización en la Administración General del Estado de cuestiones tales como la convocatoria, tramitación y concesión de subvenciones al cierre de unidades de producción de carbón no competitivas, por cuanto ningún margen de actuación se permite a la CA en virtud de sus competencias de desarrollo y ejecución en las materias de régimen minero y ambiental. Se descarta que la gestión centralizada de estas ayudas sea la mejor manera de permitir un tratamiento homogéneo a su concesión por cuanto se condicionaría el ejercicio por parte de la CA de sus propias competencias y no se respetaría el reparto competencial establecido en la CE.
Si bien es cierto que el sector de la minería ha tenido una gran importancia en la economía de este país, no es menos cierto que esta circunstancia por sí sola no justifica la prevalencia del título competencial del artículo 149.1.13 CE.
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