Sentencia 160/2016 de la Audiencia Nacional, de 15 de marzo de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Juan Pedro Quintana Carretero)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 864/2016 – ECLI:ES:AN:2016:864
Temas Clave: Responsabilidad patrimonial de la Administración; Inundaciones; Daños en fincas rústicas; Organismos de cuenca
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular frente a la resolución de fecha 28 de octubre de 2014, del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que desestima su reclamación de responsabilidad patrimonial. Ésta se basa en los daños sufridos en varias de sus parcelas de cultivo del término de Pina de Ebro (Zaragoza), como consecuencia de la avenida ordinaria del río Ebro entre los días 21 y 24 de enero de 2013, y cuya valoración asciende a 40.982 euros, cantidad que reclama en concepto de indemnización.
La recurrente alega que los efectos sobre las parcelas fueron los propios de una avenida extraordinaria debido a la dejación de sus obligaciones de policía por parte de la Confederación Hidrográfica del Ebro, a la insuficiencia de las defensas previstas por esta entidad y a la permisividad de determinadas obras y afecciones del río aguas arriba.
La resolución dictada por la Administración del Estado sostiene que las inundaciones se ocasionaron por la gran avenida del río Ebro debido a las fuertes precipitaciones; si bien descarta la responsabilidad de la Confederación por no estar obligada con carácter preceptivo al mantenimiento constante de las secciones de desagüe de los cauces. El Abogado del Estado añade a su argumentación la inexistencia de daño efectivo y de relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos.
La Sala se detiene en los presupuestos legalmente establecidos para poder apreciar la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración: La efectiva realidad del daño o perjuicio, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto; ausencia de fuerza mayor, y que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
Paralelamente, a través de la jurisprudencia, resume los motivos que sirven de base para afirmar que “no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado”. En este sentido, determina los supuestos en los que se va modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, por medio de los cuales la Administración puede quedar exonerada de responsabilidad. Asimismo, efectúa un repaso doctrinal y jurisprudencial sobre la teoría de la causalidad adecuada que desemboca en la consideración del “daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél”.
A continuación, la Sala determina las obligaciones de los organismos de cuenca tendentes al mantenimiento y conservación de los cauces que constituyen parte del dominio público hidráulico, entre las cuales sobresale la de su mantenimiento en buen estado y el aseguramiento de una adecuada protección. Nos recuerda la jurisprudencia sobre daños causados en inundaciones por desbordamientos de los ríos y la asunción de responsabilidad por parte de la Administración tanto en los casos de una actividad positiva como aquellos en que se incumple de modo omisivo el deber de impedir hechos ajenos a su actuación pero que pueden provocar el desbordamiento. En esta línea, la Sala, respondiendo a las alegaciones del Abogado del Estado, señala que el hecho de que las fincas de cultivo se hallen en “zona inundable” no altera la calificación jurídica ni la titularidad dominical que esos terrenos pudieran tener, ni tampoco equivale a negar sin más el carácter antijurídico de los daños soportados.
Por último, en base a las consideraciones anteriores, llega a la conclusión de que en este caso no se ha acreditado la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos estatales y las inundaciones a las que se atribuyen los daños en los cultivos agrícolas. Basa su argumentación en la falta de prueba practicada a instancia de la recurrente, en el carácter extraordinario de las precipitaciones y en la falta de información u otros elementos de juicio justificativos de la valoración de los daños.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (STS de 29 de enero de 2008, rec. 152/2004 , y de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 ) (…)”.
“(…) La obligación de los organismos de cuenca de realizar las correspondientes actuaciones tendentes al mantenimiento y conservación de los cauces que constituyen parte del dominio público hidráulico se sustenta en los artículos 23 , 40 , 42 , 92 y 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, de los que se deduce la obligación de las Administraciones públicas hidráulicas competentes, encargadas de la administración y control del dominio público hidráulico, de mantenerlo en buen estado y de asegurar su adecuada protección con arreglo a lo previsto en el correspondiente plan hidrológico de cuenca, que comprenderá los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos (…)”.
“(…) Pues bien, la mera inclusión de una finca en la Cartografía de Zonas Inundables no conlleva per se un riesgo tal de inundación de ese terreno por circunstancias naturales que determine el deber jurídico de su propietario de soportar cualesquiera daños causados por el desbordamiento de los cauces, sean cuales fueran las circunstancias concurrentes y las concretas causas del desbordamiento, en particular, las relacionadas con el estado de conservación del cauce y su eventual colmatación (…)”.
“(…) En efecto, la parte actora no aporta prueba alguna para demostrar la veracidad de sus afirmaciones, acerca de la dejación por parte de la Confederación Hidrográfica del Ebro de sus obligaciones de policía, en relación con el estado de abandono del cauce del río, sobre la insuficiencia de defensas y respecto de las obras y afecciones sobre el cauce supuestamente existentes aguas arriba de las parcelas inundadas. De hecho, dicha parte se limita a afirmar tales hechos, sin precisar las características del cauce con la precisión exigible para constatar el estado de abandono que denuncia ni indicar las concretas obras y afecciones supuestamente toleradas por la Administración o aportar prueba alguna sobre esos hechos (…)”.
Comentario de la Autora:
Esencialmente, ha sido la falta de prueba practicada a instancia de la recurrente lo que ha llevado a la Sala a no apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración. A ello se une la falta de nexo de causalidad entre el actuar de la Confederación Hidrográfica del Ebro y las inundaciones que tuvieron lugar en la cuenca de ese río, máxime teniendo en cuenta que las precipitaciones durante esas fechas se califican por la Sala de “extraordinarias”, si se comparan con los índices de precipitación de los once años anteriores (entre un 150% y un 190% si se atiende a las 10 zonas geográficas en que se divide la cuenca del Ebro).
Lo cierto es que las crecidas extraordinarias del río Ebro han originado en los últimos años enfrentamientos entre los afectados por las inundaciones y la Administración, a la que suelen exigir la limpieza del cauce. Sin embargo, no todos los expertos están de acuerdo en que el dragado del río Ebro sea la solución para evitar los daños que producen las crecidas. Habrá que estar a los decretos sobre ayudas aprobados por los Gobiernos para comprobar si finalmente dan cobertura a todos los afectados; aunque cabría plantearse si esta solución pecuniaria debe ser la definitiva hasta que llueva torrencialmente de nuevo.
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