Sentencia del Tribunal Supremo, de 21 de mayo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Francisco Javier Borrego Borrego)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1655/2019 – ECLI: ES:TS:2019:1655
Temas Clave: Planificación Hidrológica; Andalucía; Consejo Andaluz de Gobiernos Locales; Informe preceptivo; Competencias autonómicas y locales
Resumen:
El Alto Tribunal examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas 2015-2021, aprobado por Real Decreto 11/2016, de 8 de enero (BOE núm. 19, de 22 de enero de 2016), y el Plan de gestión del riesgo de inundación de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas (PGRI), aprobado por Real Decreto 21/2016, de 15 de enero (BOE núm. 19, de 22 de enero de 2016).
Nos vamos a ceñir al único motivo de impugnación sobre el fondo del asunto que se analiza: nulidad de los Planes por omisión del preceptivo informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (en adelante, CAGL) exigido por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
El Tribunal sienta como punto de partida que tratándose de la impugnación de una disposición normativa, “el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos”.
Se describe el CAGL como aquel órgano de representación de los municipios y las provincias ante las instituciones de la Junta de Andalucía con la finalidad de garantizar el respeto de las competencias locales, que goza de autonomía orgánica y funcional en el ejercicio de sus competencias. Conoce con carácter previo de cuantos anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones y órganos de la Comunidad Autónoma de Andalucía que afecten a las competencias locales propias, e informa sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias. Cuando se rechacen sus observaciones o reparos, deberá mediar información expresa y detallada.
En el marco de estas previsiones (artículo 57 de la Ley 5/2010), la Sala se centra a continuación en el Decreto 263/2011, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento del Consejo, efectuando especial hincapié en la definición del mecanismo de relación entre los niveles de gobierno autonómico y local, y en el carácter preceptivo de sus informes cuando resulten afectadas las competencias locales propias por los anteproyectos de leyes, planes y proyectos de disposiciones elaborados por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de las suyas.
El Tribunal considera que era preceptivo dicho informe por cuanto no se trata, a diferencia de lo que opina la Administración Autonómica, de que la planificación hidrológica no se encuentre entre las competencias de la de la Administración Local establecidas en los artículos 9 y 15 de la ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local Andaluza, sino de que las competencias locales descritas en dichos preceptos se vean afectadas por los planes impugnados, tal y como sucede en este caso. No ya solo en relación con la materia urbanística sino con otras muy variadas.
Es más, las características y el alcance que el propio legislador autonómico atribuye a la creación e intervención del CAGL impiden justificar la omisión de su informe con la alegación de participación e informes y valoración por otros órganos de distinta composición y funciones, como el Consejo Andaluz del Agua o la Comisión de Autoridades Competentes.
En definitiva, previa estimación del recurso formulado se declaran nulas las disposiciones impugnadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Se trata de garantizar la defensa de las competencias locales sobre las que pueda incidir la actuación de la Comunidad Autónoma, a través de un órgano consultivo de composición exclusivamente local que expone su parecer al respecto. Por ello carece de justificación la alegación de la Junta de Andalucía en el sentido de que el informe del CAGL no resulta preceptivo en este caso, dado que ni la tramitación del Plan Hidrológico ni la del Plan de Gestión de Riesgos de Inundación son competencia propiade los municipios sino que la materia corresponde al Estado y a las Comunidades Autónomas, en este caso a la Comunidad Autónoma de Andalucía, confundiendo con ello la competencia ejercitada por la Administración autonómica en la elaboración de dichos planes con la incidencia que el contenido de los mismos tenga en las competencias propias de la Administración local, que es la que justifica y determina la exigencia de propiciar el parecer del CAGL en defensa del ámbito municipal afectado (…)”.
“(…) Por otra parte, el carácter preceptivo con el que se establece el mencionado informe del CAGL y su trascendencia se justifica por las razones de su creación, que se desprenden del art. 57 de la Ley 5/2010 y del preámbulo y preceptos del Decreto 263/2011, en razón de garantizar las competencias locales en el ámbito de autonomía local, con la intervención de un órgano consultivo creado ad hoc y con una composición exclusivamente local, mostrando así el propio legislador autonómico una voluntad concreta de encauzar a través del mismo las relaciones entre ambas administraciones o, como expresamente señala el preámbulo del referido Decreto, definiendo un mecanismo de relación entre ambos niveles de gobierno, el local y el autonómico (…)”.
Comentario de la Autora:
Hemos seleccionado esta sentencia por la relevancia que la omisión del informe preceptivo que debió emitir el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales ha tenido en orden a la declaración de nulidad de los Planes hidrológico y de gestión del riesgo de inundación citados. Con carácter previo, estos Planes debieron someterse a su criterio por parte de la Junta de Andalucía, en atención a la incidencia que representaban en las competencias locales. Si bien este informe no tiene carácter vinculante, ello no significa que deba desoírse al consejo. Es más, ha sido el propio legislador autonómico el que ha considerado conveniente encauzar a través de este Consejo las relaciones entre ambas administraciones, por lo que a posteriori no puede prescindir de su criterio. Volvemos a traer a colación la tan ansiada cooperación interadministrativa, siempre reflejada sobre el papel.
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