Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 18 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Soledad Gamo Serrano)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AND 15715/2017 – ECLI:ES:TSJAND:2017:15715
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
El núcleo de Maro, situado en el municipio de Nerja (Málaga), es uno de los núcleos urbanos mejor conservados de toda la Costa del Sol, que cuenta con unos 800 habitantes empadronados. Su valor está reconocido mediante la declaración como Paraje Pintoresco y Sitio Histórico, situándose además dentro del ámbito de protección del Bien de Interés Cultural de la Cueva de Nerja.
Pues bien, sobre este espacio en 2013 se aprueba el Plan Especial de Protección del Sitio Histórico del Paraje Pintoresco de Maro, aprobado definitivamente el 1 de agosto de 2013 por el Pleno del Ayuntamiento de Nerja, y el cual cuenta con las siguientes finalidades:
(i) Propone la adaptación de las ordenanzas del PGOU de Nerja a la realidad urbana del Sitio Histórico, cuidando que no se produzcan intrusiones o nuevas soluciones tipológicas totalmente ajenas a la tradición cultural.
(ii) Pormenoriza la definición de los Bienes Protegidos con definición de usos principales y compatibles y normativa y ordenanzas específicas que permita detener los procesos de renovación y deterioro, basándose fundamentalmente más en criterios culturales que urbanísticos o formales.
(iii) Incentiva la rehabilitación privada frente a la mera sustitución de las edificaciones y pretende lograr la solidarización de la población con su entorno urbano inmediato, de modo que llegue a valorarlo como propio e insustituible.
(iv) Determina las condiciones de edificación para construcciones de nueva planta, asegurando la integración ambiental y morfológica y manteniendo la trama urbana, alineaciones y tipologías ausentes en las nuevas actuaciones.
Tal Plan Especial es recurrido por una mercantil de amplia implantación en la zona, basando su recurso contencioso-administrativo en dos motivos esencialmente:
Por un lado en que, a juicio de la parte recurrente, debió haberse sometido el Plan Especial a la evaluación ambiental estratégica del artículo 7 de la, entonces vigente, Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Y por otro lado, al entender que el Estudio Económico Financiero no cumple con las exigencias legales y jurisprudenciales, al no contener la especificación de las fuentes de financiación, limitándose el Plan Especial a presupuestar los costes.
En lo que concierne al primero de los argumentos sustentadores del recurso, hay que tener en cuenta que el acto aprobatorio del Avance del Plan Especial fue anterior al 21 de julio de 2004, aunque la aprobación definitiva fue muy posterior al 21 de julio de 2006. A tenor de estas fechas, aplica la Sala el apartado 2 de la disposición transitoria primera de la mencionada Ley 9/2006, en cuya virtud «la obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo […] se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable». De este modo, la Sala acaba estimando este motivo declarando la nulidad del Plan Especial al no haberse sometido el Plan a la evaluación ambiental estratégica, ni hallarse una declaración sobre su inviabilidad (al menos no consta en la sentencia examinada mención expresa al respecto).
Del mismo modo, una vez examinado el motivo relativo a la insuficiencia del Estudio Económico Financiero, también lo estima aplicando la extensa jurisprudencia recaída al respecto.
Destacamos los siguientes extractos:
“Hechas las consideraciones generales que anteceden sobre la naturaleza del instrumento de
planeamiento aquí combatido, tipo de invalidez de que puede adolecer y efectos de la misma nos encontramos ya en condiciones de abordar el examen de los vicios o defectos que, a juicio de las recurrentes, habrían de determinar la nulidad del Plan Especial aprobado por el acuerdo plenario de 1 de agosto de 2013 aquí combatido, comenzando con el de carácter formal consistente en la omisión de la Evaluación Ambiental Estratégica que exige la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los Efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente en su artículo 7.
Desde el primero de los indicados puntos de vista la cuestión parece clara pues, pese a ser el acto aprobatorio del Avance -primer acto preparatorio formal- anterior al 21 de julio de 2004 la aprobación definitiva tuvo lugar con posterioridad al 21 de julio de 2006, por lo que deviene aquí aplicable el supuesto de excepción prevenido en la Disposición transitoria primera, apartado segundo, de la Ley 9/2006.
[…]
Así las cosas lo cierto es que en el supuesto concreto sometido a nuestra consideración no ofrece duda que nos encontramos ante un instrumento de planeamiento que puede tener efectos significativos para el medio ambiente, a cuyo efecto hay que recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.2.a) de la misma Ley 9/2006, se entiende que surten tal clase de efectos aquellos planes y programas que “establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental” en las materias que se indican en el citado precepto legal siendo que, como resulta de la Memoria de Ordenación, Estudio Económico Financiero y del informe pericial aportado por la parte actora con su escrito de demanda el Plan Especial que nos ocupa prevé actuaciones de re urbanización y conexión viaria, proyectos de gestión de residuos y actuaciones de reforestación, además de incluir en su ámbito terreno clasificado como suelo no urbanizable (de hecho se expone en el informe pericial que en el plano de ordenación O.04 “Ámbitos de
intervención” se proponen en el Plan Especial dos actuaciones urbanísticas -la AU-1 y la AU-5- que afectan a terrenos clasificados por el Plan General de Ordenación Urbanística de Nerja como suelo no urbanizable de especial protección por planificación territorial y el Estudio Económico Financiero prevé la ejecución de actuaciones paisajísticas en ámbitos clasificados como suelo no urbanizable mediante un Proyecto de Obras de Urbanización), por lo que concurriría también el supuesto prevenido en el artículo 36.1.a) de la Ley andaluza 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, en relación con la categoría 12-5 del Anexo I”.
“Pero es que, además de lo anterior y como expone la parte actora en su escrito de demanda tampoco el Estudio Económico Financiero cumple con las exigencias legales y jurisprudenciales, al no contener la especificación de las fuentes de financiación, limitándose a presupuestar los costes, según se expone en la demanda y ha quedado incontrovertido.
[…]
En parecidos términos se pronuncia la STS 17 octubre 2017 antes mencionada, que deduce de la doctrina contenida en las STSS 29 septiembre 2011 (casación 1238/08), 16 febrero 2011 (casación 1210/2007) y 17 diciembre 2009 (casación 4762/2005) que el Estudio Económico Financiero, exigible en cualquier tipo de planeamiento, no requiere la expresión de cantidades precisas y concretas, pero sí se requiere que se colmen dos extremos bien significativos: a) Que el Estudio contenga las previsiones del capital preciso exigido para el desarrollo del Plan; y, b) Que el Estudio contenga la indicación de las fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar, especificación de fuentes de financiación que pongan de manifiesto la viabilidad y seriedad de la actuación urbanística que asimismo exige, por citar alguna, la STS 17 septiembre 2010 (casación 2239/2006), a lo que añade la reiterada STS 17 octubre 2017 la necesaria distinción ” (…) entre la diferente función que cumple la exigencia del estudio económico financiero en los planes generales y en los especiales, siendo en este último caso más intensa al precisar de un mayor detalle, pues señalamos que dicho estudio es “un elemento común entre el plan general y el plan especial, ha de existir entre ambos casos, pese a la diferencia esencial existente entre ellos, habida cuenta que en el primer supuesto, plan general, bastará acreditar desde una perspectiva amplia y general las posibilidades económico financieras del territorio y de la población que garanticen (…) mientras que el segundo, plan especial, resulta necesario un mayor y mejor detalle de los medios (…)” (STS de 17 de julio de 1991que cita la Sentencia de 26 de enero de 2004 dictada en el recurso de casación nº 2655/2001)””.
Comentario del Autor:
De nuevo nos encontramos ante la anulación de un instrumento de planificación urbanística, en esta ocasión un Plan Especial, por no haberse sometido a la evaluación ambiental estratégica. Esta vez se trata de un instrumento cuya tramitación administrativa coincidió en el tiempo con la aprobación de la Ley 9/2006, aplicándose otra vez su disposición transitoria primera, en un supuesto similar a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 21 de julio de 2017, analizada recientemente en esta REVISTA.
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