Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 25 de enero de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4, Ponente: Beatriz Galindo Sacristán)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AND 1405/2018 – ECLI:ES:TSJAND:2018:1405
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Por una empresa inmobiliaria se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 3 de octubre de 2014 por la que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Jaén.
Más allá de la declaración de la situación jurídica individualizada que pretende la parte recurrente (la clasificación como urbano de un terreno de su propiedad), se arguye la nulidad del PGOU por la falta de emisión de la Evaluación Ambiental Estratégica y del Informe de Sostenibilidad Económica. Sobre estas dos cuestiones me centro a continuación.
En cuanto al argumento relativo a la falta de emisión de Evaluación Ambiental Estratégica, ciertamente no es que esta se haya omitido, sino que lo que se alega es que el documento que se ha elaborado no cumpliría fielmente con los requisitos incluidos en la norma.
En este sentido, constaba en el expediente de tramitación del PGOU el denominado “Informe de valoración ambiental”, pero este documento omitiría algunos aspectos esenciales que debieron ser analizados en la evaluación ambiental estratégica, concernientes al Anexo I de la Directiva y de la propia Ley estatal de 2006. Así, aplicando la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la sentencia analiza ampliamente, este “Informe de valoración ambiental” no contenía un verdadero estudio de identificación de los efectos globales de la aplicación del plan y además era defectuosa en cuanto a que no contemplaba un estudio de alternativas viables, incluida la denominada “alternativa 0”.
En cuanto a la omisión del Informe de sostenibilidad económica, la sentencia constata igualmente que no se ha encontrado en el expediente administrativo el citado documento, en el que se analice el coste público de mantenimiento y conservación de las actuaciones previstas. Al respecto, y también citando la amplia jurisprudencia dictada por el Tribunal Supremo, distingue este Informe respecto del, más tradicional, Estudio económico financiero, previsto para analizar la viabilidad de la ejecución de una actuación o varias actuaciones concretas contempladas en el Plan. Por el contrario, este Informe de sostenibilidad económica, innovación introducida en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, estaría pensado para analizar la sostenibilidad financiera no presente sino futura, pues como indicaba el artículo 15.2 de esta norma, a través del mismo «se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos» -en la actualidad, regulado en el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana-.
En fin, que atendiendo a que la evaluación ambiental estratégica y la valoración sobre la sostenibilidad económica se ha efectuado a través de documentos que no contienen ni cumplen exactamente con el contenido marcado por la Ley y con la funcionalidad y naturaleza que se le suponen, la Sala acaba decretando la nulidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, la nulidad del PGOU de Jaén.
Destacamos los siguientes extractos:
“Comenzando por el primero de los motivos de impugnación, invoca el recurrente los artículos 5.1, 9.1 b) y Anexo I letra h) de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 en relación con el artículo 8.1 y Anexo I de la ley 9/2006 de transposición.
Partiendo del hecho de que el PGOU no tiene como exclusiva finalidad la protección del medio ambiente y por tanto no puede invocarse – ni se invoca- causa de exención de la emisión de la evaluación ambiental, del examen del expediente administrativo se desprende que no se ha llevado a cabo correctamente el proceso de evaluación ambiental en la revisión del PGOU de Jaén, y exigible conforme a la ley estatal de transposición de la Directiva invocada.
Obra a los folios 2766 a 2783 el llamado “Informe de valoración ambiental” relativo a dicho PGOU y elaborado en cumplimiento de la ley 7/07 andaluza y en concreto de su artículo 40.
[…]
Pues bien, aunque desde luego no importe la ausencia de mención a la normativa europea y estatal para determinar con efectos de nulidad radical la propia ausencia del proceso evaluador, y aunque hemos de ver que el informe de valoración ambiental que consta en el expediente pretende cumplir las finalidades propias de la evaluación ambiental estratégica, en el sentido de evitar o corregir los efectos ambientales en el caso de las tomas de decisión de las fases anteriores a la de proyectos, tal y como proclama la ley estatal 9/06, -y a dicha finalidad respondían ya las objeciones que la Administración autonómica oponía en el trámite de aprobación inicial al Estudio de impacto ambiental (folio 318)-, sin embargo omite y ello si es determinante de nulidad al menos algunos aspectos de información a que se refiere el Anexo I de la citada Directiva o de la ley 9/06. Omisión y defectos sustanciales en el contenido del informe que se aprecian a la luz de la normativa estatal y de la jurisprudencia que la interpreta.
Al hilo ya de las alegaciones de la demandada, la evaluación que consta en el expediente y a que se remite la demandada, recuerda la norma autonómica que a su vez se justifica en la normativa estatal que se invoca, y en general pretende actuar medioambientalmente en fases previas a los futuros proyectos y prevenir los efectos de la ordenación prevista y sus diversas actuaciones, por lo que desde este punto de vista, no resultaría de aplicación la STS de 27 de octubre de 2015 relativa al PGOU de Marbella. Sin embargo, aceptando que a diferencia del PGOU analizado en la referida Sentencia este PGOU de Jaén no mira hacia el pasado sino al futuro, resulta de aplicación la tesis de la citada STS expuesta en su fundamento decimotercero, ya que no contiene un verdadero estudio de identificación de los efectos globales de la aplicación del plan y además es defectuosa en cuanto que no contiene un estudio de alternativas viables, incluida la alternativa 0.
Y más concretamente se observan carencias en cuanto al cumplimiento de los puntos b) del Anexo I (sobre los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa); e) los objetivos de protección medioambiental fijados en los ámbitos internacional, comunitario o del Estado miembro que guarden relación con el plan o programa y la manera en que tales objetivos y cualquier aspecto medioambiental se han tenido en cuenta durante su elaboración; y h) un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación, incluidas las dificultades (como deficiencias técnicas o falta de conocimientos y experiencia) que pudieran haberse encontrado a la hora de recabar la información requerida.
[…]
No olvidemos que la entrada en vigor de la ley supone la realización de un proceso de evaluación ambiental estratégica de los planes y programas que elaboren y aprueben las distintas Administraciones públicas y como señala la exposición de motivos de la referida ley, “las comunidades autónomas, titulares de competencias como la ordenación del territorio y urbanismo, que implican una actividad planificadora, tendrán un papel relevante en el adecuado cumplimiento de la citada directiva y de su norma de transposición”, cumplimiento fiel que en este caso claramente no se ha observado”.
“Con respecto a la omisión del informe de sostenibilidad económica, nada alega la Administración demandada, salvo su innecesariedad por no tratarse de un instrumento de ordenación de actuaciones de urbanización, esto es, de desarrollo del planeamiento que establezca la ordenación pormenorizada y permita los proyectos de urbanización – se dice-.
Sin embargo tal alegato no es acertado, y ciertamente no se ha encontrado en el expediente administrativo, el referido documento entendido como informe determinante del coste público de mantenimiento y conservación de las actuaciones previstas.
Con respecto a la primera cuestión hemos de remitirnos al artículo 15.4 TRLS de 2008, así como la jurisprudencia que los interpreta.
La jurisprudencia del TS (entre otras STS de 20 de enero de 2016, SSTS de 27 y 28 de octubre de 2015, dictadas en los Recursos de casación 313/2014, 2180/2014 y 1346/2014), señalan que el citado precepto de la ley del suelo incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el denominado Informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo del Estudio Económico de la legislación autonómica. El referido Informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos.
[…]
Examinada la memoria económica financiera y también el estudio económico de infraestructuras, de su contenido no puede deducirse un verdadero estudio, no ya de viabilidad en la ejecución, sino de sostenibilidad en el futuro y mientras dure la obligación de su mantenimiento y conservación de las infraestructuras y actuaciones en general. Así en los diversos capítulos se recoge el coste económico presupuestado para las actuaciones previstas en materia de Infraestructuras del Plan General de Ordenación Urbanística de Jaén así como los precios y porcentajes para la construcción de las nuevas infraestructuras propuestas en el PGOU, agrupados en función de la red a la que pertenecen. Pero nada encontramos sobre su conservación o mantenimiento, por lo que tampoco indirectamente se cumple la finalidad de la norma estatal”.
Comentario del Autor:
De nuevo asistimos a una anulación de un PGOU, esta vez de una capital de provincia. En esta ocasión no es que exista una omisión completa de la evaluación ambiental estratégica, sino que el documento ambiental tramitado en el expediente, más allá de su nombre, no cumple exactamente con el contenido marcado en la legislación (Ley 9/2006, en este caso). Lo mismo puede decirse respecto al Informe de sostenibilidad económica.
De este modo, debe destacarse que la evaluación ambiental y el análisis económico al respecto del impacto de la ejecución del Plan en la hacienda pública, no se constituyen como cuestiones meramente formales, sino que las funciones que se encomiendan a ambos trámites/documentos deben ser cumplidas de conformidad con lo dispuesto en su regulación material.
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