Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 11 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Inmaculada Montalbán Huertas)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 829/2020 – ECLI: ES:TSJAND:2020:829
Temas Clave: Zona de Especial Conservación. Planes de Ordenación de Recursos Naturales. Propiedad privada. Usos. Indemnización.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil “CAMPO DE DALIA S.A” contra el Decreto 2/2017, de 10 de enero dictado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía por el que se declara la zona especial de conservación Punta Entinas Sabinar; y se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de la Reserva Natural y el Paraje Natural Punta Entinas-Sabinar.
Solicita la nulidad del citado Decreto; y, subsidiariamente, el reconocimiento de su derecho a percibir la correspondiente indemnización en base a los siguientes motivos:
– Nulidad por ausencia de consignación presupuestaria para hacer frente a los justiprecios derivados de la ablación del derecho de propiedad. La Mercantil entiende que se ha vulnerado el contenido esencial de su derecho de propiedad (ex. art. 33.3 CE), en cuanto que la figura de “prohibición de usos”, utilizada por el Decreto, le despoja del uso y disfrute de su propiedad, le priva de toda rentabilidad económica y confiere al Decreto un carácter expropiatorio que debe desembocar en la correspondiente indemnización económica.
– Nulidad por ausencia de medidas reales y efectivas de protección, por infracción del artículo 29.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Denuncia la ausencia de previsión económica y de protección para los graves problemas de conservación de las masas de agua, sobreexplotación de recursos hídricos subterráneos etc.
Con carácter previo, la Sala trae a colación el marco normativo y jurisprudencial referido a la planificación medioambiental, patrocinado por la Ley 42/2007 que incluye al Plan Estratégico y al Inventario estatal del patrimonio natural y de la biodiversidad. El decreto impugnado es un instrumento de planificación contemplado en la legislación básica estatal con carácter de obligatorio y ejecutivo; tal y como declara la exposición de motivos de la Ley 2/89, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía.
La cuestión controvertida se centra en si el Plan incluye o no previsiones económicas sobre las limitaciones o vinculaciones establecidas en los terrenos afectados por el Plan. En base a la STS de 25 de septiembre de 2009 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª, ROJ: STS 5897/2009 – ECLI:ES:TS:2009:5897), la Sala llega a la siguiente conclusión: “En definitiva, la ausencia de previsiones económicas sobre las limitaciones o vinculaciones establecidas en los terrenos afectados por el plan impugnado no vulnera el artículo 33.3 de la CE – cuya infracción se denuncia – porque cada propietario tiene la facultad de acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial para acreditar la lesión sufrida en sus bienes y derechos, así como a cuestionar la insuficiencia de las compensaciones establecidas al amparo de la ley”.
Por tanto, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Si examinamos los concretos objetivos y contenidos de los PORNS podemos llegar a la conclusión de que en su elaboración se parte de la previa existencia de unas normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación; de una esencial zonificación, con delimitación de las diferentes áreas del territorio a ordenar; de la comprobación del estado de conservación de recursos naturales, ecosistemas y paisajes; de la determinación y programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores de la zona; y, en fin y al final, de la identificación de aquellas actividades que se consideren incompatibles con los fines del territorio a proteger.
Junto a ello, la Ley 4/1989 de 27 de marzo de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en su artículo 13.2 permitía que en los Parques Naturales se pudiera limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose las actividades que fueran incompatibles con las finalidades que hubiera justificado su creación (…)”.
“(…) De la ley 2/89 merece destacar ahora el artículo 4, según el cual “el ámbito territorial de cada uno de los espacios incluidos en el inventario y de sus zonas de protección exterior es el que, respectivamente, se describe en los Anexos de la presente Ley.
2. Dicho ámbito podrá ampliarse, por acuerdo del Consejo de Gobierno, mediante la incorporación de terrenos colindantes a las Reservas Naturales y Parajes Naturales, siempre que reúnan las características ecológicas adecuadas para ello, sean de propiedad de la Junta de Andalucía, resulten objeto de expropiación forzosa, sean voluntariamente aportados por sus propietarios con tal finalidad o se autorice por los mismos su incorporación ” (…)”.
“(…) Por último en cuanto a las limitaciones de derechos establece el artículo 23:” 1. La declaración de los espacios naturales protegidos conllevará la de utilidad pública a efectos de expropiación de los bienes y derechos afectados.
2. Serán indemnizables las limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido en suelo no urbanizable” (…)”.
Comentario de la Autora:
Un 27,35% aproximadamente de la superficie terrestre de España está incluida en Red Natura 2000. Al margen de la necesidad de conservar y proteger estos espacios y sus valores naturales, lo cierto es que su declaración afecta a los derechos de los propietarios, sobre todo, privados, cuyas fincas quedan incluidas en ese territorio. Un problema que no ha sido resuelto, por cuanto la mayoría de los instrumentos de planificación que acompañan a la ordenación de estos espacios no prevén o, mejor dicho, no concretan medidas relacionadas con esta problemática, a excepción de algunas afirmaciones genéricas.
La aprobación del PORN afecta al contenido de un derecho constitucional, cual es el de propiedad (artículo 33.1 CE), si bien en este caso se le aplica la posibilidad de delimitar su contenido de acuerdo con la función social que representa. Ello no significa que el interés general pueda atenazar de tal modo al derecho de propiedad privada hasta anularlo sino que es necesaria una ponderación entre ambos y, desde luego, fijar una indemnización cuando sea privado de tal derecho sin causa justificada de utilidad pública.
Si bien es cierto que solo resultarán indemnizables aquellos daños que sean auténticos, no potenciales o posibles; es tarea fácil remitir al que se crea perjudicado al instituto de la responsabilidad patrimonial sin más. En nuestra opinión, los instrumentos de planificación deberían prever estas situaciones e incluir medidas más concretas.
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