Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 12 de enero de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Juan María Jiménez Jiménez)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 35/2017 – ECLI:ES:TSJAND:2017:35
Temas Clave: Derecho de propiedad; Espacios naturales protegidos; Lugares de importancia comunitaria (LIC); Ordenación de los recursos naturales; Zona de especial conservación (ZEC)
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra la Orden de 11 de mayo de 2015 por la que se aprueban varios planes de gestión de Zonas de Especial Conservación -ZEC- (integradas, por tanto, en la Red Natura 2000) situadas en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Al margen de la Orden de 11 de mayo de 2015, la entidad recurrida impugna indirectamente tanto la Propuesta de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) efectuada por la Junta de Andalucía, como el Decreto de 17 de marzo de 2015 por el que se declaran Zonas de Especial Conservación los espacios cuyo plan de gestión se aprobó con posterioridad. En ambos casos la impugnación indirecta es rechazada. En lo que concierne a la Propuesta LIC, de la que luego se da traslado a la Comisión Europea, por cuanto siguiendo jurisprudencia del Tribunal Supremo, esta clase de propuestas sólo pueden ser impugnadas con ocasión de la aprobación de las disposiciones de desarrollo. En lo que afecta al Decreto declarando las ZEC, se inadmite la impugnación indirecta ya que se ataca basándose en vicios procedimentales que debieron haberse hecho valer con anterioridad.
Centrándonos, en consecuencia, en la Orden de 11 de mayo de 2015 impugnada, el motivo nuclear que sustenta la petición de nulidad, es que no fue objeto de publicación íntegra en el boletín oficial, sino que la Orden se limitó a señalar su disponibilidad en la página web de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.
Por su parte, la Junta se defendía aduciendo que dichos planes de gestión contaban con un carácter programático y, por tanto, carentes de contenido normativo, no siendo precisa su publicación.
Finalmente, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo, al destacar el contenido normativo de los planes de gestión aprobados, decretando la obligación de publicarlos en el boletín oficial. Ahora bien, únicamente se anula uno de los planes de gestión, en concreto el de la ZEC que integraba a las fincas propiedad de la recurrente, al entender el Tribunal que su legitimación activa sólo le permitía atacar ese Plan de Gestión concreto y no todos de manera global.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, estos instrumentos vienen a ser los denominados en la ley planes rectores de gestión y uso de los espacios naturales, en cuanto que instrumentos de desarrollo de los planes de ordenación de los recurso naturales. Así dispone la ley en su artículo 43.3 sobre estas ZEC: “Una vez aprobadas o ampliadas las listas de LIC por la Comisión Europea, éstos serán declarados por las Administraciones competentes, como ZEC lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión. Para fijar la prioridad en la declaración de estas Zonas, se atenderá a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas, todo ello con el fin de mantener la coherencia de la Red Natura 2000”.
Estos planes de gestión, son lo que más arriba ya se contemplan para los parques, en su artículo 31 al referirse: “5. Se elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión, cuya aprobación corresponderá al órgano competente de la Comunidad autónoma. Las Administraciones competentes en materia urbanística informarán preceptivamente dichos Planes antes de su aprobación.
En estos Planes, que serán periódicamente revisados, se fijarán las normas generales de uso y gestión del Parque.
6. Los Planes Rectores prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones sean incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se revisará de oficio por los órganos competentes”.
Finalmente el artículo 46 dispone: Medidas de conservación de la Red Natura 2000.
1. Respecto de las ZEC y las ZEPA, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán:
a) Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos de los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable. Estos planes deberán tener en especial consideración las necesidades de aquellos municipios incluidos en su totalidad o en un gran porcentaje de su territorio en estos lugares, o con limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar.
Por su parte, el propio texto de la orden impugnada, al referirse a los planes de gestión dispone: “Los planes de gestión constituyen elementos centrales del régimen de protección y gestión y medidas de conservación de dichas ZEC, declaradas en el Decreto antes citado.
Según el artículo 4 del mencionado Decreto, los planes de gestión relativos a las ZEC contendrán una caracterización general de la ZEC, la identificación de las prioridades de conservación, un análisis de las presiones y amenazas, los objetivos, las medidas de conservación y el sistema de evaluación”.
Pues bien, en la medida que estos planes de gestión prevalecen incluso sobre el contenido de planes urbanísticos, así como que en su función de desarrollo de los PORN les corresponde la zonificación concreta de los espacios, así como la determinación de las diferentes actividades que puedan desarrollarse en el mismo, entre otros contenidos, parece más que lógico considerar a los mismos planes como instrumentos normativos que por imposición del principio de publicidad de las normas deben ser objeto de publicación. Esto nos determina a considerar que la orden impugnada sí debe ser anulada al no publicar su contenido completo en el boletín oficial correspondiente. Limitando no obstante esa nulidad al Anexo V en cuanto que es el que se refiere a la ZEC donde se ubican las fincas del recurrente y a las que por tanto se limita su legitimación activa”.
Comentario del Autor:
La Red Natura 2000, creada a través de la Directiva de Hábitats de 1992, se constituye como el instrumento más importante y ambicioso para la conservación de la biodiversidad en el ámbito de la Unión Europea.
Su implantación desde entonces no ha sido sencilla, acumulando notables retrasos en los diferentes hitos que se fijaron para cumplir con las obligaciones que se derivaban de esta Directiva. Es ahora, justo cuando se cumplen 25 años desde su creación, cuando nos acercamos a la última y decisiva etapa, la concerniente a la aprobación de los planes de gestión, pues ha sido durante los últimos tres/cuatro años cuando se han aprobado gran parte de estos instrumentos, alcanzando en la actualidad, si contamos los que están en tramitación, aproximadamente al 80% de los espacios integrantes de la Red Natura 2000.
Para España, la cuestión de la naturaleza de los planes de gestión es fundamental, atendiendo al hecho de que en España, el total de espacios declarados como Red Natura 2000 alcanza prácticamente el 30 % de nuestro territorio.
La Sala deja claro el valor normativo de esta clase de planes de gestión. No puede ser de otra manera, a tenor del contenido de la Directiva de Hábitats de 1992 -artículo 6- y de la Directiva de Aves de 2009 -artículo 4, fundamentalmente-, y de tal consideración se deriva la necesidad de publicación en los boletines oficiales correspondientes, como requisito de eficacia.
Al margen, cabe hacer mención a la interpretación que efectúa la Sala a la hora de limitar la anulación sólo al plan de gestión que afecta a la ZEC en la que se integran las propiedades de la recurrente, sustentando su decisión a que la legitimación activa de ésta sólo se manifestaría en este supuesto. Tal interpretación, que limita en definitiva la acción popular en materia medioambiental, es acorde con el artículo 22 y concordantes de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), por cuanto la recurrente se constituye como una sociedad mercantil con ánimo de lucro.
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