Sentencia del Tribunal De Justicia (Sala Segunda) de 3 de abril de 2014, asunto C‑301/12, Cascina Tre Pini Ss
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Procedimiento prejudicial; medio ambiente; conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres; Directiva 92/43/CEE; lugares de importancia comunitaria; revisión del estatuto de un lugar de este tipo en caso de que surjan fenómenos de contaminación o deterioro medioambientales; Legislación nacional que no prevé que los interesados puedan solicitar tal revisión; atribución a las autoridades nacionales competentes de una facultad discrecional para incoar de oficio un procedimiento de revisión de dicho estatuto
Resumen:
En este asunto se plantea una petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la interpretación de los artículos 9 y 11 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Cascina Tre Pini Ss (en lo sucesivo, «Cascina»), sociedad italiana, por una parte, y el Ministerio de Medio Ambiente y de Protección del territorio y del mar, la Región de Lombardía), la Presidencia del Consejo de Ministros, el Consorcio del Parque Lombardo del Valle del Tesino y el Municipio de Somma Lombardo, por otra parte, en relación con el procedimiento de revisión del estatuto de lugar de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») de un lugar que incluye un terreno propiedad de Cascina.
En primer lugar, el órgano remitente desea saber, en esencia, si los artículos 4, apartado 1, 9 y 11 de la Directiva 92/43 deben interpretarse en el sentido de que las autoridades competentes de los Estados miembros están obligadas a proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC, cuando se les haya presentado una solicitud del propietario de un terreno incluido en ese lugar alegando el deterioro medioambiental de dicho lugar.
En segundo término, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 4, apartado 1, 9 y 11 de la Directiva 92/43 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que atribuye únicamente a los entes territoriales la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC y no, ni siquiera subsidiariamente en caso de omisión de actuación de dichos entes, al Estado.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la primera cuestión prejudicial (que aglutina realmente la cuestión primera, cuarta y quinta, plateada por el órgano remitente):
“25 Aunque es cierto que ninguna disposición de la misma Directiva prevé expresamente la desclasificación de un lugar que figure en la lista de LIC, debe señalarse, no obstante, que el artículo 9 de la Directiva 92/43 permite a la Comisión estudiar la desclasificación de una ZEC cuando así lo justifique la evolución natural registrada como resultado de la vigilancia de la que se encargan los Estados miembros de conformidad con el artículo 11 de esa Directiva. Pues bien, tal desclasificación implica necesariamente la desclasificación de un LIC puesto que, en virtud del artículo 4, apartado 4, de dicha Directiva, los Estados miembros deberán designar como ZEC todos los LIC.
26 De ello se infiere que la adaptación de la lista de LIC que los Estados miembros proponen a la Comisión en virtud del artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva puede incluir la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC, que, a falta de disposiciones especiales, debe realizarse con arreglo al mismo procedimiento que la inclusión del lugar en dicha lista.
27 A este respecto, debe señalarse que, si bien se desprende de las normas relativas al procedimiento de identificación de los lugares que pueden designarse como ZEC, previstas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 92/43, que los Estados miembros poseen una cierta facultad de apreciación para realizar sus propuestas de lugares, no es menos cierto que deben efectuar esta operación con arreglo a los criterios establecidos por dicha Directiva (véase, en particular, la sentencia Comisión/Irlanda, C‑67/99, EU:C:2001:432, apartado 33). De ello se desprende que cuando los resultados de la vigilancia de la que se encargan dichos Estados con arreglo al artículo 11 de dicha Directiva llegan a la conclusión de que irremediablemente ya no pueden respetarse esos criterios, dichos Estados, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva, deben formular necesariamente una propuesta de adaptación de la lista de LIC para hacer que ésta sea nuevamente conforme con dichos criterios.
28 Por tanto, cuando definitivamente un lugar que figure en la lista de LIC ya no sea capaz de contribuir a la consecución de los objetivos de la Directiva 92/43 y, por tanto, ya no esté justificado que dicho lugar siga sometido a las disposiciones de esa Directiva, el Estado miembro de que se trate estará obligado a proponer a la Comisión su desclasificación. En efecto, si ese Estado no propusiera esa desclasificación, podría seguir utilizando en vano recursos para la gestión del mismo lugar que resultarían inútiles para la conservación de los hábitats naturales y de las especies. Además, el mantenimiento en la red Natura 2000 de lugares que definitivamente ya no contribuyen a la consecución de dichos objetivos no sería conforme con los requisitos de calidad de esa red.
29 La obligación que incumbe a los Estados miembros de proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC, que ha llegado a ser irremediablemente inadecuado para cumplir los objetivos de la Directiva 92/43, se impone con más fuerza cuando dicho lugar incluye un terreno que pertenece a un propietario que por esa inclusión ve limitado el ejercicio del derecho de propiedad, pese a que ya no esté justificado que dicho lugar siga estando sometido a las disposiciones de esta Directiva. En efecto, como puso de manifiesto la Abogado General en el punto 39 de sus conclusiones, mientras el lugar considerado responda por sus cualidades a los requisitos que permitieron su clasificación, estarán, en principio, justificadas las restricciones al derecho de propiedad por el objetivo de proteger el medio ambiente pretendido por dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Križan y otros, C‑416/10, EU:C:2013:8, apartados 113 a 115). No obstante, si estas cualidades desaparecen definitivamente, el mantenimiento de las restricciones al uso de dicho lugar podría llevar a una vulneración de ese mismo derecho de propiedad.
30 Sin embargo, es necesario precisar que la mera alegación de un deterioro medioambiental del lugar afectado, invocada por el propietario de un terreno incluido en el mismo, no puede bastar por sí misma para iniciar tal adaptación de la lista de LIC. Es esencial que ese deterioro haga que dicho lugar sea irremediablemente inadecuado para garantizar la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres o la constitución de la red Natura 2000, de modo que definitivamente ese mismo lugar ya no pueda contribuir a la consecución de los objetivos de dicha Directiva mencionados en sus artículos 2 y 3. En efecto, como resulta del artículo 4, apartados 1 y 2, de la misma Directiva, lo que llevó a la inclusión de tal lugar en esa lista es la prosecución de esos mandatos de conservación y de constitución de dicha red.
31 Por consiguiente, no todo deterioro de un lugar que figure en la lista de LIC justifica su desclasificación.
32 Sobre este particular, procede señalar que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43, al que remite el artículo 4, apartado 5, de esa Directiva, obliga a los Estados miembros a proteger los LIC adoptando las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de las especies que albergan. El incumplimiento por un Estado miembro de esta obligación de protección en relación con un lugar determinado no justifica necesariamente la desclasificación de ese sitio (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartados 83 a 86). Por el contrario, incumbe a ese Estado adoptar las medidas necesarias para proteger dicho lugar.
33 Además, debe ponerse también de manifiesto que un lugar que figure en la lista de LIC sólo puede ser legalmente afectado de modo significativo por un plan o proyecto incompatible con los objetivos de protección de la Directiva 92/43 si se respetan las reglas enunciadas en el artículo 6, apartados 3 y 4, de dicha Directiva, al que remite el artículo 4, apartado 5, de dicha Directiva, que obligan a una adecuada evaluación de las repercusiones en el medio ambiente y, en su caso, a la adopción de cuantas medidas compensatorias sean necesarias para su protección.
34 Por otra parte, en cuanto a los planes o proyectos no incluidos en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43 en el momento de su adopción, el Tribunal de Justicia ha declarado que no puede excluirse que un Estado miembro, por analogía con el procedimiento de excepción previsto en el artículo 6, apartado 4, de esa Directiva, invoque un motivo de interés público, en el marco de un procedimiento de evaluación del impacto ambiental conforme al Derecho nacional de un plan o proyecto que pueda afectar de manera significativa a los intereses de conservación de una zona, y pueda, si se cumplen en lo sustancial los requisitos establecidos en dicha disposición, autorizar una actividad que, en consecuencia, no estaría ya prohibida por el apartado 2 de dicho artículo. No obstante, para poder comprobar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43, las repercusiones de ese plan o proyecto deben haberse analizado previamente con arreglo al artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva (véase la sentencia Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartados 156 y 157).
35 Por tanto, de ello se infiere que las autoridades nacionales competentes únicamente están obligadas a proponer la desclasificación de un lugar si, pese a la observancia de dichas disposiciones, dicho lugar ha llegado a ser irremediablemente inadecuado para cumplir los objetivos de la Directiva 92/43, de modo que ya no se justificaría su clasificación como LIC.
36 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera, cuarta y quinta que los artículos 4, apartado 1, 9 y 11 de la Directiva 92/43 deben interpretarse en el sentido de que las autoridades competentes de los Estados miembros están obligadas a proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC cuando se les haya presentado una solicitud del propietario de un terreno incluido en ese lugar alegando el deterioro medioambiental de éste, siempre que dicha solicitud se base en el hecho de que definitivamente, pese a observar lo dispuesto en el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva, dicho lugar ya no puede contribuir a la conservación de los hábitats naturales ni de la fauna y flora silvestres o a la constitución de la red Natura 2000.
(…)
38 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 4, apartado 1, 9 y 11 de la Directiva 92/43 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que atribuye únicamente a los entes territoriales la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC y no, ni siquiera subsidiariamente en caso de omisión de actuación de dichos entes, al Estado.
39 Sobre este particular, debe señalarse que esta Directiva impone obligaciones a los Estados miembros sin hacer referencia a ninguna distribución competencial de Derecho interno para su cumplimiento. Así, dicha Directiva no precisa de qué modo se atribuye en Derecho interno la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC.
40 A falta de tal precisión, hay que ajustarse a la regla establecida en el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, según la cual la directiva, al tiempo que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La designación de las autoridades nacionales competentes encargadas de cumplir con las obligaciones de la Directiva 92/43 se incluye en esa facultad de elección.
41 A este respecto, el Derecho de la Unión exige únicamente que la adaptación del Derecho interno a la Directiva 92/43, incluido lo relativo a esa designación, asegure efectivamente la plena aplicación de esa Directiva de modo suficientemente claro y preciso (véase en este sentido, en particular, la sentencia Comisión/Austria, C‑507/04, EU:C:2007:427, apartado 89).
42 En efecto, aunque es cierto que todo Estado miembro es libre para distribuir como considere oportuno las competencias internas y para transponer una Directiva por medio de disposiciones de las autoridades regionales o locales, esta facultad no puede dispensarle de la obligación de garantizar el cumplimiento íntegro de las obligaciones dimanantes de dicha Directiva.
43 En consecuencia, el Derecho de la Unión no exige que una competencia subsidiaria del Estado complete la competencia atribuida a entes territoriales para cumplir las obligaciones de dicha Directiva. Además, las obligaciones que incumben a un Estado miembro en virtud de la misma Directiva y, en particular, la de proponer la adaptación de la lista de LIC, no implican, en términos de distribución interna de competencias, que el Estado deba sustituir, en su caso, la omisión de actuación de los entes territoriales. No obstante, el Derecho de la Unión exige que todas las medidas adoptadas con arreglo a las normas del ordenamiento jurídico nacional sean suficientemente eficaces para permitir una correcta aplicación de las disposiciones de la Directiva 92/43 (véase, en este sentido, la sentencia Alemania/Comisión, C‑8/88, EU:C:1990:241, apartado 13).
44 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 4, apartado 1, 9 y 11 de la Directiva 92/43 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que atribuye únicamente a los entes territoriales la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC y no, ni siquiera subsidiariamente en caso de omisión de actuación de dichos entes, al Estado, siempre que esa atribución de competencias garantice la correcta aplicación de las disposiciones de dicha Directiva.
Comentario del Autor:
Pese a que la directiva no prevé expresamente esta posibilidad el TJUE admite la desclasificación de un LIC. El Tribunal resuelve en concreto que cuando definitivamente un lugar que figure en la lista de LIC “irremediablemente inadecuado” para contribuir a la consecución de los objetivos de la Directiva 92/43 y, “por tanto, ya no esté justificado que dicho lugar siga sometido a las disposiciones de esa Directiva, el Estado miembro de que se trate estará obligado a proponer a la Comisión su desclasificación”.
La justificación es en parte económica: “si ese Estado no propusiera esa desclasificación, podría seguir utilizando en vano recursos para la gestión del mismo lugar que resultarían inútiles para la conservación de los hábitats naturales y de las especies”. Por otra parte, se justifica también sobre la base de consideraciones cualitativas: si los espacios ya no contribuyen a la consecución de los objetivos de conservación de la Red, el Tribunal entiende que su mantenimiento en ella “no sería conforme con los requisitos de calidad de esa red”.
Esta interpretación nos plantea dudas. Habrá que ver si garantiza de forma efectiva el efecto útil de la Directiva, y sino abre la puerta a la regresión ambiental en materia de protección de espacios.
Esta obligación estatal de proponer a la Comisión la desclasificación de lugares “irremediablemente inadecuados” se impone con más fuerza, a juicio del Tribunal, cuando dicho lugar incluye un terreno que pertenece a un propietario que por esa inclusión ve limitado el ejercicio del derecho de propiedad. El Tribunal considera, siguiendo en este punto al Abogado General, que mientras el lugar considerado responda por sus cualidades a los requisitos que permitieron su clasificación, estarán, en principio, “justificadas las restricciones al derecho de propiedad por el objetivo de proteger el medio ambiente pretendido por dicha Directiva”. “No obstante –sigue afirmando el Tribunal-, si estas cualidades desaparecen definitivamente, el mantenimiento de las restricciones al uso de dicho lugar podría llevar a una vulneración de ese mismo derecho de propiedad”. El Tribunal recurre, aunque de forma no expresa, al principio de proporcionalidad, particularmente al criterio de utilidad o adecuación, como test para determinar la legalidad de las restricciones a la propiedad derivadas de la declaración de lugares como LIC.
Con todo, pese a permitir la desclasificación de LIC, cuando ello no está expresamente previsto en la Directiva, el Tribunal realiza una interpretación restrictiva de esta posibilidad que se plasma en una serie de criterios:
- No es suficiente la “mera alegación de un deterioro medioambiental” del lugar afectado, invocada por el propietario de un terreno incluido en el mismo, para iniciar la adaptación de la lista de LIC.
- El deterioro debe hacer que el lugar sea “irremediablemente inadecuado” para garantizar su conservación o la constitución de la red Natura 2000, de modo que definitivamente ese mismo lugar ya no pueda contribuir a la consecución de los objetivos de la Directiva.
- El incumplimiento por un Estado miembro de las obligaciones de protección previstas en la Directiva Habitat –artículos 4, apartado 5, y 6, apartado 2- en relación con un lugar determinado “no justifica necesariamente la desclasificación de ese sitio”. Por el contrario, el Tribunal afirma que incumbe a ese Estado adoptar las medidas necesarias para proteger dicho lugar.
- Las autoridades nacionales competentes únicamente están obligadas a proponer la desclasificación de un lugar, cuando previamente se han cumplido las obligaciones de evaluación ambiental previstas en el artículo 6, apartados 3 y 4 de Directiva 92/43. Aunque el Tribunal no señala nada al respecto lo mismo cabría decir del cumplimiento de las obligaciones de la Directiva 2004/35 sobre responsabilidad ambiental. No sería coherente que el Estado estuviera obligado a proponer la desclasificación de un espacio cuando no se hubieran adoptado las medidas de reparación y compensación, que en su caso fueran preceptivas para cumplir los objetivos y obligaciones de la citada Directiva.
El Tribunal resuelve que “[l]as autoridades competentes de los Estados miembros están obligadas a proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC cuando se les haya presentado una solicitud del propietario de un terreno incluido en ese lugar alegando el deterioro medioambiental de éste, siempre que dicha solicitud se base en el hecho de que definitivamente, pese a observar lo dispuesto en el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva, dicho lugar ya no puede contribuir a la conservación de los hábitats naturales ni de la fauna y flora silvestres o a la constitución de la red Natura 2000”.
El Tribunal resuelve también la cuestión de si la Directiva Hábitat debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que atribuye únicamente a los entes territoriales la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC y no, ni siquiera subsidiariamente en caso de omisión de actuación de dichos entes, al Estado.
En principio el Tribunal reitera su doctrina previa. Los Estados miembros son librespara distribuir como considere oportuno las competencias internas. No obstante, el Tribunal afirma que “el Derecho de la Unión exige que todas las medidas adoptadas con arreglo a las normas del ordenamiento jurídico nacional sean suficientemente eficaces para permitir una correcta aplicación de las disposiciones de la Directiva 92/43”
El Tribunal resuelve que no se oponen a una normativa nacional que atribuye únicamente a los entes territoriales la competencia para proponer la adaptación de la lista de LIC y no, ni siquiera subsidiariamente en caso de omisión de actuación de dichos entes, al Estado, “siempre que esa atribución de competencias garantice la correcta aplicación” de las disposiciones de dicha Directiva.
En consecuencia, los Estados tienen un margen de apreciación importante para distribuir internamente las competencias, pero limitado por la “correcta aplicación” de la Directiva que es objeto de aplicación. La asignación interna de una competencia a un ente estatal o autonómico que dificulte o no garantice la correcta aplicación de una Directiva ambiental, puede suponer una vulneración del Derecho comunitario.
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