Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede de Sevilla), de 17 de febrero de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Juan María Jiménez Jiménez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 911/2014
Temas Clave: Parques naturales; Planes de Ordenación de Recursos Naturales; Planificación urbanística; Parámetros de edificación y características constructivas; Competencias
Resumen:
Aunque por razonamientos distintos, esta sentencia viene a avalar en parte el contenido de la dictada por la propia Sala de fecha 12 de septiembre de 2013 (Roj: STSJ AND 13032/2013), que declaró la nulidad del decreto autonómico 15/2011, de 1 de febrero, por el que se establece el régimen general de planificación de los usos y actividades en los parques naturales y se aprueban medidas de agilización de procedimientos administrativos. En aquella ocasión, la Sala entendió que en la elaboración del decreto impugnado no se había reconocido la condición de “interesadas” a las corporaciones locales afectadas por la aprobación de los planes de ordenación, y, por tanto, no se había otorgado audiencia a los ayuntamientos de aquellos municipios incluidos en los ámbitos geográficos de los parques naturales de Andalucía. Este motivo bastó para estimar el recurso y declarar la nulidad de la disposición.
En el supuesto que ahora nos ocupa, la recurrente “Ecologistas en Acción-Andalucía”, interpone recurso contencioso-administrativo contra el mismo decreto, en lo que se refiere a la Disposición transitoria segunda, apartado 1, párrafo 1º, que señala: “Las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas contenidas en las normas generales de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y los Planes Rectores de Uso y Gestión de los distintos parques naturales, serán de aplicación hasta tanto sean aprobados definitivamente, y con posterioridad a la entrada en vigor de este Decreto, los correspondientes planes urbanísticos, con el contenido a que se refiere el art. 18, previo informe favorable de valoración ambiental de la Consejería competente en materia de medio ambiente.”
Se suma la Disposición Final Decimocuarta, apartado 2, que señala: “Se habilita al Consejero de Medio Ambientepara dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo establecido en este Decreto y en particular: e) Para adecuar las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas, contenidas en las normas generales de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión de los distintos parques naturales, a las modificaciones de la planificación urbanística que haya sido objeto de evaluación ambiental favorable, una vez haya sido aprobado el plan urbanístico con carácter definitivo.”
La recurrente entiende básicamente que con esta regulación los PORN quedan subordinados a lo que establezcan los planes urbanísticos, incluso dejando sin efecto el contenido de los primeros en lo referente a parámetros de edificación y características constructivas. A su vez, se faculta directamente al Consejero de Medio Ambiente para que pueda decidir discrecionalmente qué municipios deben adaptar el PORN al Plan de Ordenación Urbanística y cuáles no.
Con carácter previo, la Sala examina el desarrollo que de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB) realiza el decreto impugnado, con el fin de determinar si la habilitación que efectúa a los PGOU en parámetros de edificación y características constructivas vulnera específicamente el art. 18 de la LPNB, que establece el alcance y la eficacia de los PORN.
La Sala justifica el mantenimiento de las competencias de los Municipios para la aprobación de previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas, por cuanto entiende que el alcance de los PORN no debe llegar a éstos; siempre y cuando se cumplan las disposiciones del régimen transitorio establecido, en cuyo caso las normas del PORN quedarían ineficaces. Mientras tanto, entiende que las previsiones urbanísticas de los PORN continuarán aplicándose con carácter preferente sobre los planes urbanísticos. En este sentido, desestima el recurso planteado en relación con la disposición transitoria impugnada.
En relación con la disposición final, la Sala estima el recurso y anula el apartado impugnado porque entiende que a través de su contenido se habilita al Consejero de Medio Ambiente para delimitar los límites y, con ello, el propio espacio natural; cuando en realidad toda modificación de dichos espacios exige un procedimiento específico.
Por último, discrepa uno de los Magistrados de la Sala a través de la emisión de un voto particular, por cuanto entiende que el párrafo de la Disposición Transitoria impugnado debería haberse anulado. Esgrime como argumento principal que son los planes urbanísticos, también en lo relativo a parámetros de edificación y características constructivas, los que deben adaptarse a los PORN y no al revés.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pasando al artículo 18 que regula las determinaciones relativas a parámetros de edificación y características constructivas, y tras imponer un contenido mínimo a los instrumentos de planeamiento urbanístico de los municipios incluidos dentro de los límites de los parques naturales para los distintos usos permitidos en suelo no urbanizable, en su apartado 4 señala ya de forma específica el alcance del contenido que sobre parámetros de edificación y características constructivas venga recogido en los PORN: “Conforme
a lo dispuesto en el art. 18.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas, contenidas en los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión de los distintos parques naturales, tendrán los efectos que se establecen en la disposición transitoria segunda.
5. No obstante, mantendrán su eficacia y prevalecerán en todo caso las prohibiciones, limitaciones y condiciones específicas, que estén establecidas en las normas particulares contenidas en los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión, para las zonas de reserva, de regulación especial y regulación común, en atención a los valores a proteger y a las características singulares de cada espacio (…)”.
“(…) Respecto a las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas, el decreto mantiene la competencia de los municipios para su aprobación, entendido que no resulta preciso que el alcance de los PORN legue hasta los mismos. Ahora bien, sí establece un importante sistema de derecho transitorio que garantice la adecuación de esas previsiones a los términos de la ley estatal y del propio decreto. Y ello por cuanto con arreglo al artículo 18.4 y la disposición transitoria segunda, apartados 1.1 y 2, las previsiones urbanísticas relativas a parámetros de edificación y características constructivas de los PORN sí van a seguir siendo eficaces, aplicándose de forma preferente sobre los planes urbanísticos de los municipios hasta tanto se cumplan las previsiones que la norma transitoria ha previsto: a) aprobación de los instrumentos con posterioridad a la entrada en vigor del decreto; b) aprobación definitiva; c) observancia del contenido mínimo del artículo 18, y que contempla entre otro, el que nos hemos referido más arriba sobre los distintos usos permitidos en suelo no urbanizable; y d) que la aprobación se haga previo informe favorable de la autoridad en medio ambiente. De esta última previsión cabe destacar a su vez dos ideas básicas: 1) que la administración autonómica mantiene por medio del preceptivo informe favorable la aprobación definitiva de las disposiciones que se contengan en el planeamiento correspondiente; y 2) que una eventual aprobación definitiva de los instrumentos urbanísticos conculcando las disposiciones establecidas en los PORN, habilitaría a impugnarlo ante esta jurisdicción por quien cumplimentase el presupuesto correspondiente de la legitimación activa.
Cumplidas estas previsiones, es cuando conforma al apartado 2 de esa disposición, las normas del PORN quedan ineficaces, que no derogadas, y todo ello sin perjuicio del régimen especial del artículo 18.5 para las zonas de reserva, de regulación especial y regulación común (…)”.
Comentario de la Autora:
El problema que se plantea es si a través de los planes de ordenación urbanística se puede limitar el alcance de los PORN. El decreto impugnado se decanta en favor del reconocimiento de la competencia de los municipios, con carácter preferente sobre lo dispuesto en el PORN, respecto a las previsiones urbanísticas relacionadas con parámetros de edificación y características constructivas que puedan desarrollarse dentro de los límites de un espacio natural. Consideramos que el contenido del PORN vincula a la planificación urbanística y debe prevalecer sobre sus determinaciones, de conformidad con lo establecido en el art. 18.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. La duda que nos surge es determinar el alcance de la vinculación cuando entroncan ordenación de recursos naturales y urbanismo, si bien compartimos, en este caso, el contenido del voto particular. Debemos recordar que a través de los PORN lo que se persigue es una protección adecuada de estos espacios, que en más ocasiones que las deseadas, choca con los procesos urbanizadores; de ahí que defendamos que la figura de planificación del espacio natural se sobreponga a los planes de ordenación urbanística.
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