Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede Granada), de 24 de febrero de 2014 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Ponente: Beatriz Galindo Sacristán)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: TSJ AND 1649/2014
Temas Clave: Estudio de impacto ambiental; Declaración de impacto ambiental; Teleférico Granada-Sierra Nevada
Resumen:
Es objeto de recurso contencioso-administrativo la Resolución de 28 de diciembre de 2007 dictada por la Dirección General de Transportes que denegaba la solicitud presentada por la recurrente “Teleférico Sierra Nevada, S.L.” para la concesión de un servicio público de transporte por cable entre Granada y Sierra Nevada, y contra la Resolución de 21-5-2008 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes que desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a ella.
En esencia, la recurrente solicita la anulación de las resoluciones impugnadas así como la retroacción de actuaciones al momento previo a la Declaración de Impacto Ambiental, que considera se emitió de forma anticipada, por cuanto en aquel momento no existía todavía un proyecto definitivo de construcción, sino que se trataba de un proyecto para la solicitud de su declaración de necesidad o conveniencia por parte del órgano competente. La actora entiende que solo si se accede a su petición, el órgano de la Administración autonómica competente podrá emitir el correspondiente informe con los condicionantes ambientales precisos para la viabilidad del proyecto, de tal modo, que la Dirección General de Transporte pueda resolver con fundamento su aprobación o denegación.
La Sala desmenuza la tramitación procedimental exigida por la normativa sobre transporte terrestre y la reguladora de teleféricos relacionada con la concesión mediante concurso, y la compara con los pasos seguidos por la Administración autonómica, una vez presentada la solicitud por la actora. El expediente sobre la concurrencia de razones imperiosas de interés público concluye en sentido negativo, “teniendo en cuenta la movilidad de accesos a Sierra Nevada y la repercusión en el tráfico rodado y considerando también los efectos medioambientales de la infraestructura”. En esta línea, se emite DIA desfavorable declarando no viable la ejecución del proyecto, y posteriormente se desestima la solicitud de la actora por no apreciarse la necesidad del servicio ni su conveniencia.
-En primer lugar, la Sala no acepta la tesis de la actora sobre la improcedencia de la DIA cuando todavía no existía proyecto definitivo de construcción, por cuanto la tramitación procedimental, que incluye la aplicación de la normativa sobre teleféricos de 1964, debe compatibilizarse con la normativa ambiental comunitaria, estatal y autonómica, aplicable en la actualidad, que a su vez integra la evaluación de las repercusiones del proyecto en el medio ambiente.
-A continuación, la Sala rechaza la alegación sobre la falta de competencia del órgano medioambiental al incidir en aspectos cuya apreciación corresponde al órgano sustantivo, máxime cuando lo que se somete a control es precisamente el contenido de la DIA integrada en el procedimiento; por lo que no se ha dado el supuesto de que una Administración dicte un acto que corresponda a otro órgano de la Administración, justificativo, en su caso, de la incompetencia apreciada.
-En tercer lugar, se plantea por la recurrente la inadecuación a derecho del contenido de la DIA, en base a que no incluye un análisis de detalle del estudio medioambiental presentado por aquélla. La Sala comprueba si a través de la DIA se han justificado y motivado debidamente las principales razones de la solución propuesta; si la Administración se ha sometido al principio de proporcionalidad; y si su decisión es adecuada a las características del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). En tal sentido, la Sala otorga carácter preferente al EIA por su grado de detalle, y no solo lo justifica medioambientalmente, sino que considera que la DIA incorpora simplemente generalidades, adolece de imprecisiones y no lo ha rebatido convenientemente.
Las circunstancias que la Sala barema para acordar finalmente la nulidad de las resoluciones impugnadas frente a un EIA perfectamente justificado, que la DIA no ha conseguido desvirtuar y sobre el que apenas se pronuncia, ni tan siquiera sobre los aspectos que fueron objeto de complementación a instancia de la propia Administración, son resumidamente las siguientes:
1. El Informe emitido por el Organismo Autónomo Parques Nacionales no analiza el contenido del EIA al limitarse a reflejar la falta de utilidad pública o interés social del proyecto, o que no responde a una necesidad colectiva, sin más.
2. El grado de detalle que contiene el EIA sobre los impactos ambientales que puede provocar el proyecto en la fauna y la flora, efectuando un análisis detallado por cada unidad de actuación en las distintas fases del proyecto.
3. El análisis efectuado por la recurrente a través del propio EIA sobre la presencia y movimientos de las aves, migración y comportamiento de Sierra Nevada como barrera geográfica que desvía el flujo migratorio de las especies que se dirigen hacia África. Destaca “el pormenorizado estudio de la posible afección del cableado del teleférico sobre las aves durante la fase de funcionamiento, indicando la metodología seguida para la determinación del riesgo de mortalidad en función del uso que hacen las distintas especies de aves de la zona de estudio utilizando puntos de observación fijos y estableciendo la intensidad de vuelo. Se utilizan datos de líneas de conducción eléctrica de alta tensión ante la falta de estudios concretos sobre colisión contra cables de teleféricos”.
El propio EIA se pronuncia sobre la posible afección a la especie del quebrantahuesos, localiza las formaciones vegetales protegidas, realizando trabajos de campo, y llega a conclusiones sobre las tasas de mortalidad de las aves y la proposición de medidas cautelares.
4. El estudio paisajístico sobre alternativas al trazado incluido en el EIA, a través del cual se analizan cuatro posibilidades que toman en consideración la pendiente, orientación, presencia de red hidrográfica, vegetación y presencia de actividad antrópica. Se desglosan los impactos durante la fase de construcción y funcionamiento, y al mismo tiempo se proponen medidas minimizadoras sobre restauración paisajística de áreas afectadas. Frente a tal complejidad, la DIA no analiza estos factores y valora de un modo muy genérico la afección al paisaje sin que exista un análisis real de los impactos, que, a juicio de la Sala, podría ser contrario a las determinaciones del PORN.
5. El EIA contempla pormenorizadamente la afección del proyecto a los espacios Red Natura 2000. Se incluye inventario ambiental, análisis de la incidencia sobre los recursos naturales presentes en la zona, valora el grado de protección para las distintas áreas del Parque Natural “Sierra Nevada”, las de dominio forestal, agropecuario, el área de esquí alpino y el perímetro de protección de una subzona concreta; además de contemplar las medidas compensatorias para los Espacios Naturales Protegidos y de Interés.
A la Sala no le resultan válidos ni suficientes los argumentos esgrimidos por la Administración para rechazar el EIA. Entiende que la DIA no se ha detenido como debiera en determinar el grado de afección en cada zona para así efectuar el correspondiente estudio de compatibilidad; por lo que concluye que no ha respondido al nivel exigible de análisis del EIA presentado por la actora.
-Por último, la Sala considera que anulada la DIA y eliminado el juicio medioambiental negativo realizado, no resulta precisa la existencia de razones de imperiosa necesidad para la aprobación del proyecto, pero sí un nuevo examen de conveniencia o simple necesidad por parte del órgano sustantivo, porque aunque estimó que “el carácter de la demanda que se atendería con el proyecto es turística, es decir el transporte que se realizaría con esta instalación no sería un transporte público regular alternativo y competitivo en tiempo y costes con el vehículo privado por el viario de la A-395″, sin embargo, en tal pronunciamiento se aprecia por la Sala una clara influencia de “los efectos medioambientales de esa infraestructura” . Tampoco pasa desapercibido a la Sala el estudio socioeconómico efectuado por la recurrente a través del cual aporta datos sobre efectos de reducción del tráfico rodado y sobre los efectos medioambientales favorables asociados al proyecto -disminución de accidentes, ruidos, emisiones de gases contaminantes- y de impacto sobre la actividad económica y crecimiento del empleo.
Otra de las consideraciones que la Sala tiene en cuenta para avalar el EIA es el acuerdo alcanzado entre los gobiernos regional y local de apoyo a la candidatura de Granada 2010, encontrándose entre las propuestas de gran interés “la implantación de un sistema de un gran telecabina que comunique Granada con Sierra Nevada, y la comunicación con lanzaderas entre la Estación de Esquí de la Ragua y los municipios del entorno”.
En conclusión, la Sala estima el recurso planteado y anula la resolución impugnada “acogiendo el suplico de la demanda en el sentido de que procede la anulación de la DIA y ordenado la retroacción de actuaciones al momento de emisión de la Declaración de Impacto Ambiental que por las razones expuestas, debe entenderse favorable sin necesidad de reiteración de dicho trámite por las razones expuestas en el fundamento jurídico cuarto de esta Sentencia y ordenando su remisión a la Dirección General de Transportes para que por parte de esta se resuelva sobre la necesidad o conveniencia de la instalación y la aprobación o denegación del proyecto y en el primer caso con o sin prescripciones, así como sobre la celebración del concurso”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, la tesis del actor sobre que era improcedente la declaración de impacto ambiental cuando aún no existía el proyecto definitivo de construcción, no puede aceptarse, pues aun a pesar de que las normas de procedimiento son de orden público y no podría determinarse la corrección del mismo en base a la teoría de los actos propios del solicitante, sin embargo dicha tesis es contraria al principio de eficacia administrativa, a los principios de derecho comunitario incorporados a nuestro ordenamiento, y prescinde de considerar el importante desfase temporal de las leyes sustantivas reguladoras – aún vigentes pero publicadas mucho antes de la creación del procedimiento de evaluación ambiental- con la normativa medioambiental aplicable, normativas ambas que es preciso cohonestar, sin prescindir de los trámites esenciales previstos en la norma sustantiva (…)”.
– Sobre la falta de competencia del órgano medioambiental
“(…) Ciertamente el requerimiento formulado por la Administración medioambiental el 3 de diciembre de 2007 a la Administración sustantiva es inoportuno al exigir para la continuación del procedimiento de evaluación ambiental la concurrencia de “imperiosas razones de interés público”. Sin embargo no se trata de un problema de invasión competencial, sino de una errónea interpretación del precepto por parte de la Administración que formula el requerimiento ya que en realidad, solo cuando ya se ha producido la valoración negativa medioambiental del proyecto, procede determinar si existen o no razones imperiosas de interés público (…)
Es cierto que el pronunciamiento sobre la existencia de razones imperiosas de interés público de primer orden se anticipó a la DIA o a las “conclusiones negativas” de la evaluación ambiental, pero ello no deja de ser un defecto formal que no es causa de nulidad del acto y este resulta al final congruente con la norma, una vez que siendo negativas las conclusiones ambientales alcanzadas, tampoco se apreciaron dichas razones de interés público (…)”.
-Sobre la inadecuación a derecho del contenido de la DIA
“(…) Frente a la generalidad de los pronunciamientos de la DIA, el Estudio identifica todos y cada uno de los impactos, que además no infravalora, y sobre su consideración realiza propuestas, justifica los trazados y describe pormenorizadamente las actuaciones a realizar contemplando medidas minimizadoras o compensatorias que en absoluto son valoradas por la DIA, que además de omitir el análisis de la detallada exposición del estudio, se aparta incluso de las objeciones que contenía el requerimiento de subsanación y no valora la nueva documentación aportada para su cumplimiento, incorporando generalidades e incluso imprecisiones, como seguidamente veremos. (…)”.
-Sobre la prevalencia del Estudio de Impacto Ambiental
“(…) Sobre ninguno de estos aspectos que merecían información complementaria y por tanto susceptibles de subsanación se pronuncia ni hace consideración alguna la DIA (…)”
“(…)Pues bien, frente a tales extensas consideraciones, la DIA tras referir la gran diversidad de especies afectadas, señala genéricamente que ” la construcción y funcionamiento de la línea de teleférico proyectada (y las infraestructuras asociadas) ocupará, interferirá, fragmentará, degradará y destruirá todo o parte del hábitat de numerosas especies de aves ya que afectará a áreas de reproducción, de campeo, de alimentación y de entrenamiento de vuelo para las crías entre las que hay que prestar especial atención a las nidificantes, pero también a las migratorias que en determinadas épocas se concentran y frecuentan el alto valle del río Monachil que verán alterada en mayor o menor grado su dinámica ecológica “(…)”.
2. y 3. “(…) Es cierto que en el espacio natural Sierra Nevada habitan una gran variedad de especies como ya ponía de manifiesto el EIA, pero lo que resulta trascendente es determinar el grado de afectación, contrastando el contenido del Estudio con la realidad medioambiental y de tal manera que es preciso desvirtuar su contenido para la conclusión desfavorable al proyecto, y tal actividad no ha tenido lugar (…)
Igualmente se considera adecuada la valoración de la incidencia en las aves y en la vegetación sobre las especies protegidas existentes en su ámbito, pues no basta declarar genéricamente que el teleférico producirá impacto en determinadas especias sensibles para rechazar el estudio medioambiental propuesto e informar negativamente el proyecto, más cuando se acepta que las torres de apoyo no significan un daño grave para muchos animales (…)
En cuanto a la vegetación nuevamente decir que no basta para desvirtuar y ni siquiera entender analizado el EIA, con afirmar que quedarán afectadas por los apoyos caminos, zanjas, etc., muchas especies y hábitats, aunque se señalen los potencialmente afectados (…)”.
4. Frente a tales consideraciones, la DIA determina la ” enorme afección visual sobre espacios de gran fragilidad paisajística” haciendo mención en especial a la percepción del medionatural de observadores estáticos y desde, equipamientos públicos así como desde la Alhambra y Generalife.
No se analiza sin embargo la intervención del factor presencia o actividad antrópica como factor minorador de la degradación paisajística, ni tampoco se ponderan los intereses de determinados observadores desde determinados puntos en relación con otros posibles observadores por la ampliación de las posibilidades de contemplación del paisaje.
Tampoco se contiene valoración alguna de las medidas propuestas en el Estudio para minimizar los impactos (…)
Ninguno de los contenidos del Estudio ampliado tras el requerimiento ha sido objeto de crítica ni valoración por la DIA que ha valorado de modo muy genérico la afección al paisaje que produciría cualquier instalación de transporte como la que nos ocupa negando la posibilidad de su implantación en todo caso, sin análisis real de los impactos que -previstos en el EIA- si fueron objeto de profundo análisis (…)
El escaso análisis de la DIA es contrario precisamente a las determinaciones del PORN sobre la necesidad de evitar y/o minimizar los impactos paisajísticos producidos por las actividades que se pretendan desarrollar en el Parque Natural ” debiendo considerar los gestores de este espacio en la autorización de proyectos en suelo no urbanizable los efectos de dicha implantación sobre los valores paisajísticos “, consideraciones que no se han hecho en respuesta ajustada a la instalación proyectada.
-Síntesis del apartado anterior
“(…)Pues bien, frente a todo ello no es válido ni suficiente a juicio de esta Sala entender para rechazar el estudio de impacto ambiental que la actuación proyectada es contraria a los principios básicos inspiradores de la ley 4/89 y ley 8/2003 suponiendo una amenaza cierta para el mantenimiento de la biodiversidad y para la conservación de las especies silvestres y sus hábitats, que en ningún caso puede ser asumido considerando que más de la mitad de la actuación se lleva a cabo en el interior del Espacio Natural de Sierra Nevada, un área especialísimamente protegida (Parque Nacional, Parque Natural, LIC, ZEPA y Reserva de la Biosfera) por la biodiversidad que alberga.
Al igual que tampoco es válido entender que ” la construcción y puesta en servicio del teleférico proyectado es incompatible con el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y Plan Rector de Uso y Gestión del PNatural de Sierra Nevada (aprobado por Decreto 64/94) y no se adecúa a los objetivos y directrices de acción de este espacio natural protegido”.
Una vez que no está prohibido todo tipo de actuación en estos espacios protegidos, – son varios los teleféricos instalados incluso en el interior de Parques Nacionales tal como las Cañadas del Teide o en los Picos de Europa- lo que correspondía a la DIA es el análisis del grado de afección a cada zona y subzona para efectuar el correspondiente estudio de compatibilidad, sin que baste para la declaración negativa del estudio en su globalidad – de más de 19.000 metros- señalar que el apoyo 26 y los más de 400 metros del trazado que sobrevuelan la Subzona B4, “perímetro de protección del área de Esquí”, que cumple la función de amortiguación de los impactos paisajísticos de dicho área, no es compatible con los criterios establecidos (…)”.
-Sobre el impacto global del proyecto objeto de EIA en los sectores económicos
“(…) Destacamos del informe lo que reseña el propio estudio:
“Fase de Construcción
La construcción del Teleférico de Granada supone un impacto positivo sobre la provincia de Granada de efectos apreciables.
Dada la importancia del proyecto, con la construcción de una línea de 19 kilómetros aproximadamente de longitud, que consta de 100 cabinas que albergará alrededor de 3000 personas a la hora, supone una de las instalaciones de mayor envergadura que se han realizado para un teleférico (…)
Fase de Explotación
Como sucede en la Fase de Construcción, la explotación de las instalaciones del Teleférico, provocará un obvio impacto positivo en la economía granadina mediante la producción de efectos directos, indirectos e inducidos (…)
Todas estas valoraciones provoca que el impacto global del Proyecto objeto de Estudio sobre los sectores económicos sea muy positivo dada la incidencia que muestran todos los indicadores económicos estudiados (…)
A la luz de estas estimaciones, el Teleférico constituye una alternativa de transporte real al acceso por carretera de Prado Llano, que será utilizado por una parte de la población y los usuarios que no quieran utilizar el vehículo privado, soportando largas retenciones además de ser atraídos por los atractivos y particularidades de este singular medio de transporte (…)
En este sentido, el impacto del Teleférico sobre la carretera, será positivo, en cuanto pueda retirar la cantidad suficiente de vehículos en circulación, para que las densidades registradas en dicho vial, sean acordes a las recomendadas para que no existan importantes retenciones.
Asimismo, el Teleférico no debe generar un aumento de usuarios en épocas invernales de saturación (ya que provocaría una bajada de la calidad de los servicios y una sobrepresión al medionatural), sino que pueda, en todo caso, atraer más población y usuarios, de manera más escalonada a lo largo del año, para que la oferta turística de Sierra Nevada, en general, se pueda mantener en las distintas épocas del año”.
Es evidente que tales cuestiones no han sido contempladas ni tomadas en consideración en absoluto por la resolución impugnada (…)”
Comentario de la Autora:
La construcción de un teleférico que comunique Granada con Sierra Nevada es una actuación ambiciosa que, de entrada, no tiene por qué resultar incompatible con el entorno, a pesar de ser un proyecto que afecta a Red Natura 2000. Y es precisamente la Declaración de Impacto Ambiental el instrumento a través del cual se salvaguardan los valores ecológicos y paisajísticos del espacio afectado. Lo que ha ocurrido en este caso es que la DIA no ha respondido al nivel de análisis exigible y pormenorizado efectuado por la actora sobre la incidencia del proyecto en el medio ambiente, a través del correspondiente Estudio de Impacto Ambiental. Este estudio, pieza fundamental de los procesos de evaluación, facilitó los pasos esenciales para haber podido redactar una DIA correcta que compaginara desarrollo y medio ambiente, y que la Administración no ha conseguido llevar a cabo.
La Administración no profundiza acerca del valor decisivo de la evaluación de los impactos, la exposición de alternativas o las propuestas de medidas correctoras o protectoras que se proponen en el EIA, amparándose en meras generalidades que huyen de una justificación y motivación adecuadas. En definitiva, la DIA no logra adaptarse a las características del EIA, por el que se ve claramente superada e incapaz de rebatir.
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