Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), de 12 de septiembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Miguel Pedro Pardo Castillo)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 11460/2019 – ECLI: ES:TSJAND:2019:11460
Temas Clave: Espacios naturales protegidos; Concesión minera; Planes de Ordenación de Recursos Naturales; Paralización de la actividad extractiva; Responsabilidad patrimonial de la Administración
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil Mármoles Ibéricos, S.A. contra la resolución presunta desestimatoria de la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada el día 26 de diciembre de 2013 por importe de 4.133.545,76 euros, como consecuencia de la paralización de las labores extractivas en la concesión de explotación “El Macho”, sita en el término municipal de Alhama de Granada.
Con independencia de hechos posteriores, mediante resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Promoción Industrial de la Junta de Andalucía, de fecha 4 de octubre de 1985, se otorgó a favor de la recurrente la concesión de explotación de recursos de la Sección C) -mármol- denominada “El Macho”, por un periodo de vigencia de 30 años, con una superficie de 8 cuadrículas mineras.
La mercantil esgrime en su favor los siguientes motivos de recurso:
-Los daños reclamados traen causa de la paralización acordada como medida cautelar con ocasión de la tramitación de un expediente sancionador por la supuesta ocupación de monte público, sin autorización, dentro del Parque Natural Sierra de Alhama, Tejeda y Almijara. Tal medida cautelar fue finalmente anulada por caducidad del procedimiento.
-No fue en el seno del expediente de solicitud de ocupación del monte donde se impuso y ordenó la paralización de actividades, sino durante la sustanciación de un expediente sancionador. Añade que la denegación de la ocupación del monte público trae causa de la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de los Parques antes citados.
-Considera suficientemente acreditada la concurrencia de los presupuestos indispensables para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial.
Por su parte, la Junta de Andalucía basa su oposición al recurso en la resolución de 1 de febrero de 1996, que en aplicación de la Ley Forestal de Andalucía, dio lugar a la anulación de las canteras como aprovechamiento forestal. Al efecto, se instó a la recurrente para que solicitara la preceptiva autorización de ocupación por interés particular, de conformidad con los artículos 23 y 28 de la citada Ley Forestal, que fue finalmente denegada y declarada firme en vía judicial. En definitiva, con anterioridad a que se produjera la paralización provisional de las labores extractivas, la recurrente carecía de título habilitante necesario para la explotación, en legal forma, de la concesión minera. De esta manera, no solamente la paralización provisional no le provocó ningún daño ilegítimo, toda vez que previamente carecía de la necesaria autorización, sino que pudo explotar la concesión y, por tanto, beneficiarse ilícitamente de la misma durante los 4 años anteriores.
La Sala se detiene en el régimen legal de la responsabilidad patrimonial, profusamente interpretado y aplicado por la jurisprudencia. Al efecto, es necesario que concurran los siguientes requisitos: A) un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con respecto a una persona o grupo de personas, que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar. B) que el daño sea imputable a una Administración pública. C) El factor negativo es el de que no obedezca el daño a fuerza mayor.
Para entender el resultado del pleito, se trae a colación la normativa ambiental en virtud de la cual se declaran incompatibles las nuevas actividades extractivas o mineras así como la ampliación de las existentes en los citados espacios naturales protegidos. La sentencia que se comenta se remite también a la normativa forestal, en virtud de la cual se denegó a la mercantil la autorización para la ocupación de interés particular de un monte.
En base a la normativa relacionada, la Sala concluye que “la recurrente carecía del preceptivo título habilitante para la lícita explotación de la concesión minera, circunstancia desvinculada de la posterior anulación de la resolución sancionadora que confirmó la medida de paralización provisional. Así pues, tratándose de una actividad contraria al ordenamiento jurídico, no cabe pretender el resarcimiento derivado del lucro cesante anudado a su paralización, pues, en definitiva, el daño irrogado no puede calificarse como antijurídico”.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Según el criterio de la entidad recurrente, como quiera que la paralización trae causa de un expediente viciado de nulidad al haber caducado, la sociedad nunca tuvo la obligación legal de soportar la citada medida. En consecuencia, se le habría irrogado un daño antijurídico cuya cuantificación debe comprender los ingresos que habría obtenido en caso de haber estado en disposición de continuar con la explotación de la concesión minera durante todo el periodo de vigencia de la medida de paralización, esto es, desde el día 26 de julio de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2012. Se valora el perjuicio total en la cantidad de 4.133.545,76 euros.
No obstante, constituye presupuesto indispensable para el reconocimiento del “lucro cesante” que el beneficio dejado de obtener tenga carácter legítimo, es decir, que derive del ejercicio de una actividad profesional amparada por el ordenamiento jurídico. Es evidente que por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial no cabe pretender el resarcimiento de una actividad ilícita, toda vez que en este caso no sería sostenible que el daño ostente la consideración de antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tenga la obligación legal de soportarlo (…)”.
“(…) Se dictó el Decreto 145/1999, de 15 de junio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de las Sierras de Alhama, Tejeda y Almijara, en cuyo art. 87.2. se establece que ” La Consejería de Medio Ambiente no considera compatibles, en base a criterios medioambientales, los siguientes usos y actividades: […] c) Las nuevas actividades mineras y extractivas, así como la ampliación de las actualmente existentes”; así como el Decreto 191/1999, de 21 de septiembre, en cuyo art. 1 se declara el Parque Natural ” Sierras de Tejeda, Almijara y Alhama”, con su consiguiente inclusión en el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía.
La resolución de la Dirección General de Gestión del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de fecha 24 de mayo de 2002, acordó, en consecuencia, no autorizar la ocupación de interés particular de una parcela de 4 hectáreas en el monte “La Resinera”, donde se ubica la concesión “El Macho”, solicitada por la actora, con base en las siguientes razones: (i) incompatibilidad de la actividad extractiva con la de conservación, de conformidad con el PORN del Parque, al estar incluida la zona solicitada dentro del tipo A, sometida a Conservación Activa; (ii) asimismo, incompatibilidad de la actividad a desarrollar con la persistencia de los valores del monte; (iii) posibilidad de deterioro de los ecosistemas, formaciones geomorfológicas y paisajes de la zona; (iv) finalmente, porque la actividad generada no se considera necesaria para la satisfacción del interés público (…)”.
“(…) Sin embargo, se insiste, mediante resolución firme se denegó la ocupación de interés particular de una parcela de 4 hectáreas, con carácter previo a que se acordara la paralización provisional de los trabajos, y nunca se solicitó, conforme a los datos que obran en el procedimiento, dicha autorización respecto del resto de la extensión de la concesión minera.
En resumen, tras el dictado de la normativa anteriormente relacionada, la recurrente carecía del preceptivo título habilitante para la lícita explotación de la concesión minera, circunstancia desvinculada de la posterior anulación de la resolución sancionadora que confirmó la medida de paralización provisional. Así pues, tratándose de una actividad contraria al ordenamiento jurídico, no cabe pretender el resarcimiento derivado del lucro cesante anudado a su paralización, pues, en definitiva, el daño irrogado no puede calificarse como antijurídico.
La circunstancia de que el terreno en el que se ubica la explotación perteneciera al Instituto Andaluz para la Reforma Agraria, y, por tanto, la sociedad tuviera que abonar un canon anual de 1.200.000 pesetas a dicho organismo por su utilización, en absoluto sirve de fundamento válido para pretender la legalización de la actividad realizada sobre el mismo. Todo ello abstracción hecha de las acciones judiciales que la demandante pudiera mantener, en su caso, frente al titular del terreno, cuestión que se halla ampliamente extramuros del presente recurso (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo relevante de esta sentencia es que una concesión minera otorgada en el año 1985 no impide que se prohíba la explotación de esta actividad cuando el espacio en el que se lleva a cabo queda incluido en un espacio natural protegido en cuyo PORN se declara incompatible la actividad extractiva o minera con los usos del Parque. Se debe añadir que tampoco la mercantil obtuvo la preceptiva autorización de ocupación de interés particular en un espacio forestal que le exige esta normativa sectorial. En suma, no puede escudarse en que una paralización provisional de la actividad acordada dentro de un expediente sancionatorio quedara sin efecto a consecuencia de su caducidad y, por tanto, que no tuviera la obligación legal de soportar la paralización; cuando carecía de la indicada autorización.
En definitiva, a pesar de poseer una concesión desde el año 1985, fue necesaria la obtención de un título habilitante que permitiera a la actora la continuación de la explotación minera en un monte de utilidad pública, en concreto, en un terreno calificado por el PORN como zona de protección grado A, definido como “aquellos espacios que albergan los ecosistemas más valiosos, ya sea por el estado de la cubierta vegetal, la proximidad a las formaciones climácicas, la presencia de endemismos, el interés paisajístico, etc.”. Sin ese título habilitante, difícilmente la recurrente puede conseguir una indemnización a través de una demanda de responsabilidad patrimonial de la Administración.
