Actualización del documento orientativo para la interpretación de las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats en relación con la conservación y gestión de Natura 2000
Autora: Sara García García, Doctoranda en Derecho de la Universidad de Valladolid
Fuente: Documento orientativo para la interpretación de las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats en relación con la conservación y gestión de Natura 2000 (2019/C 33/01); DOUE de 25 de enero de 2019, (C33/01)
Temas clave: Directiva Hábitats; artículo 6; Red Natura 2000
Resumen:
El artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre hábitats desempeña un papel fundamental en la gestión de espacios de la Red Natura 2000 y ha sido, desde sus inicios, un precepto tan importante como complejo.
Recordemos, para favorecer la comprensión de este documento, el artículo 6 de la Directiva de hábitats, que reza del siguiente modo:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares. 2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva. 3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden».
Esa complejidad, precisamente, es la que ha motivado la publicación de documentos por parte de la Comisión, como el que nos ocupa, cuyo cometido consiste en tratar de orientar a los Estados miembros, en especial, o cualquier otro interviniente, en su interpretación. El último de esos textos explicativos data ya del año 2000, siendo el presente una actualización de este, sustituyéndolo y adaptándolo al nuevo escenario al que se haya podido llegar tras 19 años.
Para elaborar esta actualización, la Comisión Europea se ha basado, fundamentalmente, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión que, durante este periodo, ha versado sobre alguno de los cuatro apartados del artículo 6 de la Directiva, así como en otras notas publicadas sobre la gestión de Natura 2000 o el propio artículo 6 a lo largo de todo este tiempo.
Las principales aportaciones o diferencias establecidas en esta actualización elaborada por la Comisión Europea, podemos establecerlas, clasificadas en función de cada apartado del artículo 6 de la Directiva, de la siguiente manera:
Las novedades respecto al apartado 1 del artículo 6 se centran, fundamentalmente, en la interpretación de los objetivos de conservación para lugares concretos y, en concreto, sobre cuál es su relación con el establecimiento de las medidas de conservación necesarias para las Zonas de Especial Conservación, (ZEC).
En este sentido, el documento deja claro que debemos distinguir entre objetivos de conservación para espacios concretos y el objetivo global de alcanzar un estado de conservación favorable.
De este modo, si bien cada espacio contribuye a lograr un estado de conservación favorable, el objetivo global solo puede definirse y alcanzarse desde la perspectiva del área de distribución natural de una especie o un tipo de hábitat, mientras que el objetivo general de conservación, consistente en alcanzar un estado de conservación favorable, solo puede considerarse a un nivel adecuado, por ejemplo, a nivel nacional, biogeográfico o europeo. Este último, por tanto, ha de traducirse en objetivos de conservación para espacios concretos.
Los objetivos de conservación, dice la Comisión, deben fijarse específicamente para cada espacio y abarcar todas las especies y todos los tipos de hábitats cuya presencia en el mismo sea significativa. Estos objetivos han de basarse en las exigencias ecológicas de las especies y los hábitats presentes en cada caso y determinar el estado de conservación deseado para dichas especies y hábitats en el espacio. Estos objetivos de conservación deben reflejar asimismo la relevancia del espacio a efectos de la coherencia de Natura 2000, de forma que cada espacio contribuya de la mejor manera posible a la consecución de un estado de conservación favorable al nivel geográfico adecuado dentro del área de distribución natural de la especie o el tipo de hábitat correspondiente.
Un segundo punto a destacar en las novedades sobre la interpretación del apartado primero del artículo 6 de la Directiva, está relacionado con el alcance de la obligación de adoptar todas las medidas de conservación necesarias.
Aquí, la Comisión no otorga margen de apreciación alguno por parte de los Estados miembros, sino que la dibuja como una obligación a adoptar las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y especies en cada caso. Destaca para esta interpretación la valoración realizada por el TJUE en el asunto C-508/04.
Sobre el apartado 2 del artículo 6, podemos destacar la interpretación que añade la Comisión sobre qué significa que «se adoptarán las medidas apropiadas para evitar…».
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal, dice que el régimen de protección jurídica que debe establecerse a efectos de este artículo, debe ser específico, coherente y completo, debiendo garantizarse la gestión sostenible y protección eficaz del espacio afectado. Los Estados miembros disponen en este caso sí de un margen de apreciación a la hora de adoptar estas medidas, siempre y cuando se garantice que no se producirá ningún deterioro o alteración en el entorno. Si es preciso revisar un plan o un proyecto para dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 6, apartado 2, esta revisión, afirma la Comisión, ha de llevarse a cabo de conformidad con los requisitos del apartado 3 del mismo artículo.
Son interesantes también los matices introducidos en la interpretación de ese apartado 3 del artículo de la Directiva.
En primer lugar, deja clara y de forma tajante la relación y las diferencias en el contenido de las previsiones del apartado 2 y del 3 de este complejo artículo 6; al respecto dice que aunque ambos tienen por objeto aspectos similares cuyo fin principal es evitar que se produzca cualquier efecto negativo en un espacio declarado, la intención específica del apartado 2 es evitar «el deterioro […] así como las alteraciones», mientras que el apartado 3 busca evitar que se autorice cualquier plan o proyecto que pueda causar «perjuicio a la integridad del lugar».
Sobre esto, la Comisión señala que las disposiciones del apartado 2 se aplican de forma permanente a los espacios declarados, mientras que las del apartado 3 solo se aplican si se propone un plan o proyecto que pueda tener efectos apreciables en un espacio declarado. Dado que ambos apartados apuntan al mismo objetivo general, es lógico concluir que todo plan o proyecto aprobado con arreglo al apartado 3 también será conforme con las disposiciones del apartado 2, salvo que posteriormente se compruebe que puede provocar el deterioro del hábitat o alteraciones que repercutan en la especie que haya motivado la declaración de un espacio.
Por otro lado, siguiendo con las novedades concretas de este apartado 3, conviene resaltar el matiz, realizado a la luz de los pronunciamientos más recientes del TJUE, sobre qué se entiende por evaluación «adecuada».
En este sentido, el documento informativo establece que la finalidad de la evaluación adecuada es valorar las implicaciones de un plan o proyecto con respecto a los objetivos de conservación de un lugar, ya sea considerando el plan o proyecto de forma individual o en combinación con otros planes o proyectos. Las conclusiones deben permitir a las autoridades competentes concluir si el plan o proyecto afectará negativamente a la integridad del lugar afectado. Por consiguiente, la evaluación adecuada se centra específicamente en las especies o los hábitats que hayan motivado la declaración de un espacio Natura 2000. Esta evaluación para ser adecuada, por tanto, supone que es preciso identificar, dice la Comisión, a la luz de los mejores conocimientos científicos, todos los aspectos del plan o proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a dichos objetivos; así como el garantizar que no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos.
Respecto a las posibilidades de adopción de una decisión a partir de una evaluación adecuada, dice la Comisión Europea que para hacerlo correctamente, deberá haberse asegurado que el plan o proyecto no afectará negativamente a la integridad del espacio. «Este es el caso cuando, desde un punto de vista científico, no persiste ninguna duda razonable sobre la inexistencia de tales efectos». De lo contrario, si persiste algún tipo de duda sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar vinculados al plan o proyecto objeto de examen, la autoridad competente deberá denegar la autorización. Para ello, la carga de la prueba consistirá, tal como afirma la Comisión, en demostrar «no la existencia de efectos perjudiciales, sino su inexistencia, en consonancia con el principio de cautela. De ello se desprende que la evaluación adecuada debe ser lo suficientemente detallada y estar lo suficientemente motivada para demostrar la inexistencia de efectos perjudiciales a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia».
Finalmente, creemos conveniente destacar las puntualizaciones que, aunque pequeñas, ha introducido la Comisión sobre qué se entiende por integridad del lugar, respecto a lo que ya dijo en el año 2000. En este sentido, baste indicar el nuevo sentido otorgado al concepto de integridad del lugar, que entiende como aquel que «engloba sus características constitutivas y sus funciones ecológicas. La decisión sobre si la integridad resulta perjudicada debe centrarse en los hábitats y las especies que hayan motivado la declaración del lugar y en los objetivos de conservación del lugar, y limitarse a estos aspectos».
Baste para terminar con el análisis de los cambios introducidos en la interpretación del apartado 4. Respecto a este, la mayor novedad la observamos al analizar los criterios para la formulación de las medidas compensatorias, que podríamos resumir esencialmente en cuatro:
Primero, estas deben ser específicas: en el sentido de que, «una vez se hayan identificado la integridad del lugar que puede resultar dañada y el grado real del daño, las medidas compensatorias deben abordar específicamente estos problemas, de manera que se compensen a largo plazo los elementos de integridad que contribuyen a la coherencia global de la red Natura 2000». Es interesante la puntualización que realiza, al añadir que lo anterior, supone que las medidas compensatorias tienen que consistir necesariamente en medidas ecológicas. Por tanto, los pagos a individuos o a fondos especiales, (aquí parece estar pensando la Comisión en pagos por servicios ambientales), independientemente de si en última instancia se destinan a proyectos de conservación de la naturaleza, no son apropiados en el marco de la Directiva sobre hábitats. Y es que, dice, «toda medida secundaria o indirecta que se proponga para reforzar los resultados de las medidas compensatorias básicas debe tener un vínculo claro con los objetivos y las metas de estas».
En segundo lugar, deben ser efectivas, entendidas como viables y funcionales en cuanto al restablecimiento de las condiciones ecológicas necesarias para garantizar la coherencia global de la red Natura 2000.
En tercer lugar, su diseño debe garantizar una mínima viabilidad técnica y, finalmente, tras un estudio caso por caso, establecer un enlace coherente entre dichas medidas y los aspectos cuantitativos, cualitativos y temporales inherentes a los elementos de integridad, (es decir, incluidas la estructura y funcionalidad, así como su respectivo papel a efectos, una vez más, de la coherencia global de Natura 2000).
No concluimos sin advertir las matizaciones y la comparación, basadas en la experiencia más reciente, señaladas en torno a la evaluación adecuada, así como a la Evaluación de Impacto Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica, señaladas en el Anexo I del nuevo texto de este 2019.
Documentos modificados:
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_es.pdf
Documento adjunto: 
