Crónica de las Jornadas Internacionales “La lucha contra el cambio climático: una aproximación desde la perspectiva del derecho”[1] (Universidad de Zaragoza, 19 y 20 de Septiembre de 2019)
Autora: Eva González Vicente. Contratada de la Universidad de Castilla – La Mancha
Resumen:
La Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza acogió durante los pasados 19 y 20 de septiembre de 2019 unas Jornadas Internacionales para abordar la temática de “La lucha contra el cambio climático”. Este encuentro fue organizado por el grupo de investigación AGUDEMA (agua, derecho y medio ambiente) y coordinado por Sergio Salinas, Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Zaragoza.
Estas jornadas se enmarcan dentro de la “Semana del Clima”, en la cual ha tenido lugar la Cumbre de las Naciones Unidas sobre la Acción Climática 2019 en Nueva York. Por ello, la celebración de estas jornadas de expertos resultó aún más interesante.
La primera ponencia fue desarrollada por Antonio Embid Irujo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza, para abordar desde una perspectiva general la relación del cambio climático con el derecho. Entre las distintas decisiones tomadas a nivel europeo e internacional, destacó el Acuerdo de París de 2015 que paradójicamente es el documento que menos tiempo ha tardado en ratificarse por los países, apenas dos años, pareciendo con ello una medida trascendental y de suma importancia. Sin embargo, los juristas pueden calificarlo de “soft law” o “derecho dulce” ya que carece de mecanismos de coerción y no castiga a aquellos países que lo incumplan.
El ponente también destacó que en la actualidad se está poniendo el acento en las leyes de la lucha contra el cambio climático para analizar qué aspectos o qué materias pueden desarrollar esa regulación. Así, en España se ha elaborado un Anteproyecto de la Ley del Cambio Climático y Transición Energética; se trata de una legislación de elementos múltiples que son difíciles de tratar desde el ámbito general.
A su juicio, regular el cambio climático en una única ley puede ser un arduo trabajo, ya que se deben abarcar amplias materias que afectan a gran cantidad de títulos jurídicos y puede suponer un entrecruzamiento de competencias.
En este sentido recuerda que la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, “de almacenamiento geológico de dióxido de carbono”, fue impugnada por tres Comunidades Autónomas, si bien el Tribunal Constitucional desestimó los recursos por considerar que no afectaba a sus competencias. A pesar de ser una cuestión central en la normativa europea desde el año 2000, todavía no hay actuaciones para llevar a cabo lo establecido en la legislación, ya que se trata de un procedimiento muy costoso que tampoco augura resultados espectaculares.
Por otro lado, el profesor Embid señaló que jurídicamente no está clara la definición de cambio climático. Según el art. 1.2 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático “Por cambio climático se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”. Por tanto, el cambio climático tendría dos componentes, la actividad humana y la variabilidad natural del clima. Ahora bien, ¿hasta dónde llega la acción del hombre para influir en el segundo de los aspectos?
El profesor finalizó su ponencia preguntándose si era necesario legislar ante el cambio climático. En su opinión sí, pero modulando la respuesta. Por ejemplo, el cierre de las centrales térmicas de carbón no se ha debido a ninguna medida legislativa sino por decisión de las empresas ante su falta de rentabilidad, pues el precio de la tonelada de emisión de CO2 se ha multiplicado por tres en un año, pasando de 7,57 €/tonelada el 2 de enero de 2018 a 26,12 €/tonelada el 2 de enero de 2019. Esto demostraría que en ocasiones son más eficaces las medidas fiscales y de mercado que las coercitivas.
Por su parte, Jaume Ferrer Lloret, Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Alicante, profundizó en el enfoque más internacional del cambio climático, centrándose en el Acuerdo de París de 2015. Aunque su aprobación se hizo por consenso y ha sido firmado por 185 países, lo cierto es que establece pocas obligaciones reales. A su juicio, lo más relevante serían las medidas de transparencia como son:
- La presentación del informe bianual por cada Estado (elaborándose el primero en 2024) sobre todas las actuaciones y medidas que cada Estado toma sobre el cambio climático, gases, financiación, almacenamiento…
- La obligación de tomar medidas para que la temperatura no llegue a subir 2ºC, si bien dejando libertad a los Estados para la adopción de éstas.
- La obligación de los Estados de proporcionar recursos a países en vías de desarrollo, aunque no se dice ni a qué países, ni cuánto dinero, ni tampoco un plazo.
- La elaboración cada cinco años de un balance mundial donde se recojan los cumplimientos y los resultados colectivos.
- Se crea un Comité, que actuará a instancia de parte, cuando algún Estado no cumpla las obligaciones anteriores, pero únicamente puede hacer propuestas o diálogos.
En opinión del ponente, se trata de un acuerdo voluntarista, que no impone nada, en el que se han diseñado mecanismos de control no punitivos basados en la cooperación, ya que hubo falta de consenso para ir más allá. A pesar de ello, tiene una vocación temporal de varias décadas.
Tras este análisis, pasamos a conocer una estrategia local, a cargo de Carmen Cebrián Fernández, Directora de la Agencia de Medioambiente y Sostenibilidad del Ayuntamiento de Zaragoza. En concreto, presentó el proyecto “ECAZ 3.0” con miras hacia el horizonte 2030, con el fin de conseguir tres metas: lucha y adaptación frente al cambio climático, mejora de la calidad del aire y eficiencia y reducción en el uso de los recursos; así como tres objetivos: reducir un 40% las emisiones en CO2, reducir un 50% los residuos domésticos que llegan al vertedero y disminuir en un 60% la concentración de óxido nitroso, todo ello con respecto a los niveles que se tenían en 2005.
La siguiente intervención corrió a cargo del profesor titular de Geografía Física de la Universidad de Zaragoza Francisco Pellicer Corellano, que marcó el desarrollo de las siguientes ponencias al abordar esta materia desde un enfoque científico. Para este ponente el desafío del siglo XXI es la incertidumbre sobre el cambio climático, que se ha creado debido a un desconocimiento causado por dos factores contrapuestos. Por un lado, el exceso de información sobre esta materia causa una hipertrofia de la realidad y produce indiferencia. Y por otro, una desinformación interesada que genera creencias de mitos.
En su opinión, la acción del ser humano alcanza una escala planetaria, si bien tenemos la tendencia de atribuir cualquier tipo de modificación y degradación al cambio climático, confundiéndolo con el calentamiento global, cuando lo cierto es que aquél ha existido siempre, incluso con intensos cambios muy superiores a los actuales. Aquellos eran debidos a causas de tipo astronómico y los parámetros orbitales de la tierra o de tipo geológico (volcanes). Pero esas causas naturales no explican el rápido cambio que afecta a la composición química de la atmósfera desde el comienzo de la era industrial y que repercute en la hidrosfera, la criosfera, la superficie litosférica y la antroposfera. Según el ponente hay que seguir investigando y gestionando el cambio climático, así como la influencia de otros problemas como los incendios, y la deforestación causada por el hombre o la contaminación por los residuos que generamos.
Tras esta visión científica, María Martínez Martínez, profesora titular de Derecho Civil de la Universidad de Zaragoza se encargó del análisis del caso Urgenda contra el Estado Holandés. Urgenda (Urgent Agenda) es una plataforma ciudadana jurídico-privada con fines ambientales que demandó al Estado holandés en aras de exigir el cumplimiento de compromiso de lucha contra el cambio climático. Aunque recordó la ponente que los acuerdos adoptados en su mayoría son recomendaciones y en principio no hay tribunales que puedan castigar su incumplimiento. Sin embargo, Urgenda apeló al art. 21 de la Constitución holandesa, -muy similar a nuestro art. 45 CE- respecto al derecho a un Medio Ambiente adecuado. Finalmente, se dictó una Sentencia estimatoria sin precedentes donde se condena a Holanda a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos 25% para 2030.
Las jornadas continuaron a cargo de la profesora de Derecho Administrativo de la Università degli Studi di Bergamo, Gabriella Crepaldi. Esta ponente aboga por la contratación pública sostenible, como una herramienta capaz de modificar el comportamiento de los entes privados. En la Unión Europea esta iniciativa se introduce a través del Libro Verde y de las directivas 17 y 18 de 2004 de la contratación pública,. Sin embargo, el impacto de estas disposiciones fue muy débil, puesto que la compra ecológica requiere un esfuerzo económico mayor. Para esta ponente, la solución pasa por limitar la participación en las adjudicaciones a aquellas empresas que tienen como objetivo mejorar la calidad ambiental. Una vía de fomentarlo, expuso la ponente, podría ser requerir certificados de cumplimiento ambiental como las “ecoetiquetas” o la documentación técnica del producto, estableciendo criterios de adjudicación de calidad ambiental, así como el abandono del criterio del precio más bajo.
A continuación, Dione Hernández Galvis, Investigadora del Institut für Berg- und Energierecht der Ruhr- Universität Bochum (Alemania) destacó la aplicación de los lineamientos europeos de aguas dentro del marco jurídico alemán. Así como la integración de la Directiva Marco de Agua (DMA) de diciembre del 2000 cuyo objetivo principal es el de conseguir un buen estado de las aguas, marcándose retos para conseguir a más tardar en 2027 que, sin embargo, a día de hoy están lejos de conseguirse.
Por su parte, el profesor de la Universidad Nacional de Cuyo (Argentina) Mauricio Pinto, se centró en el Derecho de aguas, destacando que el aumento de los fenómenos extremos van a traer como consecuencia la disminución de las precipitaciones entre un 10% y un 30%. Para gestionar estos desastres naturales, señaló la necesidad de llevar a cabo una gestión del riesgo a través de la regulación de la oferta y la demanda y reducción del consumo. Apeló a la necesidad de evolucionar en la técnica de captación y almacenamiento, tomando como ejemplo las medidas adoptadas en Mendoza como la creación de fondos para satisfacer nuevas demandas mediante obras de eficienciación o aumento del uso de las aguas residuales.
El organizador de las jornadas y Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Zaragoza, Sergio Salinas Alcega, se centró los desplazados climáticos. Ante este creciente problema subyace una falta de respuesta internacional debido a su falta de regulación, pues el Estatuto de los Refugiados establece que para otorgar tal condición es necesario que sean objeto de persecución por su propio Estado y a su vez que dicha persecución responda a motivos concretos como la raza, el sexo, la ideología, religión… Debiendo hablar por tanto de “desplazados” o “migrantes”. Sin embargo, en la actualidad se asocia el término desplazado al desplazamiento forzoso y el término migrante al realizado de forma voluntaria por motivos económicos. No obstante, es difícil demostrar que el desplazamiento tiene lugar únicamente por razones ambientales, no pudiéndose cuantificar ni conocer su impacto, aunque en la actualidad se estiman entre 31 y 72 millones los desplazados climáticos.
Finalmente, Liber Martín, profesor de la Universidad Nacional de Cuyo (Argentina) puso fin al primer día de las jornadas haciendo alusión a la necesaria cooperación internacional que debe existir para combatir la emergencia hídrica ligada a la escasez. Señaló el ponente que se puede diferenciar entre una escasez ordinaria y extraordinaria, que es aquélla que se da en épocas de sequía, donde se hace necesario establecer medidas como excepcionar el otorgamiento de derechos y distribución del agua, incrementar las facultades discrecionales del Estado etc. que recoge el art. 58 TRLA. Sin embargo, expuso el profesor la necesidad de determinar qué se ha de entender por situación de emergencia y qué parámetros deben medir esta situación, siendo necesario que se trate de una situación temporal, pues de lo contrario, se produciría un abuso que requeriría la revisión de la norma. En conclusión, cuestiona que la calificación de “emergencia” sea la mejor respuesta, debiéndose tal vez repensar el derecho, mejorando la calidad de las decisiones calificadas de “urgentes”, aunque también consideró que tal vez aquélla sea la única posible.
La primera ponencia del viernes 20 se inició a instancias de Lucía Molinos Rubio, profesora contratada de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Zaragoza, que profundizó en materia de tributos ambientales. Resaltó su carácter extrafiscal, dado que su finalidad no es recaudatoria, siendo los principales tributos que se encuentran en esta materia los impuestos y las tasas, y en menor medida, las contribuciones especiales.
La ponente realizó una diferenciación de los impuestos sobre la energía, entre los tradicionales, como el impuesto sobre los hidrocarburos, a la electricidad o al carbón, de los nuevos impuestos que han aflorado como son el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el impuesto sobre el valor de la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos, el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos, el canon de utilización de aguas continentales en energía eléctrica, el impuesto sobre gases fluorados de efecto invernadero o el impuesto sobre el valor de la extracción del gas, petróleo y condensados. Siendo evidente el incremento de estos impuestos.
Además de todos ellos, citó algunas propuestas de nuevos impuestos como son el impuesto sobre el cambio de usos del suelo, el impuesto sobre impacto ambiental de la ganadería intensiva, el impuesto especial sobre el consumo de plaguicidas y fertilizantes o el impuesto sobre el impacto del esquí alpino.
Destacando finalmente el sector del transporte como uno de los mayores afectados por el establecimiento de tributos.
A continuación, Jochen Sohnle, profesor de Derecho Público de la Universidad de Lorraine (Francia) profundizó sobre las delimitaciones fronterizas. Estas delimitaciones pueden venir dadas bien por fronteras artificiales o naturales, acotadas por límites de espacios marítimos. Estas últimas, pueden verse afectadas a consecuencia del aumento del nivel del mar, de la modificación de corrientes marítimas y las sequias e inundaciones que modifican el caudal y volumen, afectando al curso del agua. Frente a esto, es necesario adaptar la situación a través de medios jurídicos así como mediante la construcción de obras, como se recoge en la Convención de las Naciones Unidas del Mar. Sin embargo, concluye el profesor que existen imperfecciones en el derecho internacional clásico de los espacios y tenemos la necesidad de encontrar y negociar soluciones innovadoras y equitativas ante ellas.
La siguiente intervención corrió a cargo del profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza, Gonzalo Arruego Rodríguez. El profesor destacó la sobreexposición de determinados derechos, siendo necesario refundamentarlos para no banalizarlos y no terminar vaciándolos de contenido. Con ello hizo alusión al derecho fundamental a la vida o integridad física, a través del cual se pretende proteger e integrar el derecho al medio ambiente y la salud. Sin embargo, este fenómeno se trata del llamado “efecto globo” por el cual se llena tal derecho de excesivo contenido de forma tal que pierde fuerza y contenido.
La Jornada finalizó con la intervención de Mario Varea Sanz, profesor titular de Derecho Mercantil de la Universidad de Zaragoza, que trató las implicaciones de la lucha contra el cambio climático en la actividad empresarial. La Ley 11/2018, de 28 de diciembre, por la que se modifica el Código de Comercio, la Ley de Sociedades de Capital y la Ley de Auditoría de Cuentas, imponen a determinadas empresas la obligación de presentar un estado de información no financiera que trate concretas cuestiones medioambientales tales como la información detallada sobre los efectos actuales y previsibles de las actividades de la empresa en el medio ambiente y, en su caso, la salud y la seguridad, el uso de la energía renovable y/o no renovable, las emisiones de gases de efecto invernadero, el consumo de agua y la contaminación atmosférica. Estas imposiciones se contrarrestan con las ayudas, las cuales pueden parecer injustas si tenemos en cuenta que suponen una intervención en el mercado en beneficio de una determinadas empresa o sector que altera la libre competencia e igualdad. Sin embargo, el ponente consideró que en esta materia son necesarias, puesto que el mercado por sí mismo no va a solucionar determinadas deficiencias en materia medioambiental.
Concluyeron las Jornadas con las lecturas de comunicaciones que abordaron cuestiones como la relación del cambio climático con la creciente vulnerabilidad en el recurso hídrico; el cambio climático y el derecho de la energía y las renovables; o la directiva marco de residuos y el desperdicio de alimentos.
En estas Jornadas hemos podido constatar que nos encontrarnos inmersos en una verdadera lucha contra el cambio climático, al hilo de la cual se están realizando diferentes actuaciones para paliar los efectos negativos que ya se han generado y tratar de prevenir las futuras consecuencias que se pueden crear de continuar en la misma línea. Considero necesaria, por tanto, una respuesta contundente ante esta problemática y la voluntad de todos los Estados por cumplir los retos marcados, pues el cambio climático no es solo un problema transversal que afecta a un amplio abanico de materias, sino que es un problema mundial porque nos afecta a todos, y la respuesta debe ser, como mínimo, de la misma magnitud.
——————–
[1] Este documento ha sido realizado gracias al Proyecto de Investigación SBPLY/17/180501/000343 de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Cofinanciado con fondo FEDER).
