Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Doctora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 5538/2012
Temas Clave: Principio de no regresión; Medio ambiente; Urbanismo sostenible
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la interpuesto por la entidad “ASOCIACION VILLANUEVA DE LA CAÑADA SOSTENIBLE” contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 18 de febrero de 2009 (PROV 2010, 272221) , en su Recurso Contencioso-administrativo 227/2005 , sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector nº 3, El Castillo, en Villanueva de la Cañada.
El conflicto principal gira entorno a la aprobación definitiva del Plan parcial mencionado y la revisión del PGOU de Villanueva de la Cañada. Esta sentencia es destacable por la aplicación del llamado principio de no regresión.
La Asociación sustenta cinco motivos de impugnación. El primero por infracción de los arts. 2.1 , 2.2.a ) y b ), 10 a), 10 c ), 12.2.a ) y b ), 13.1.párrafo 1 º, 13.4, párrafos 1 º a 3º del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en relación con el arts. 80 b ) y 117.2 y 4 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (RCL 1976, 1192) (TRLS76), así como jurisprudencia aplicable, el cual se subdivide en dos submotivos, el primero, relación con el caràcter reglado de la clasificación del suelo no urbanizable protegido y el segundo con la incompatibilidad de concurrir en un área de reparto suelos no urbanizables protegidos por aplicación de la legislación medioambiental y que se incorporan al proceso urbanizador mediante la técnica de la adscripción.
El motivo segundo por infracción del artículo 2.f) la Ley 42/2007, de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en relación con la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, artículos 2 , 3 , 4 , 13 , 31, la legislación bàsica sobre protección del medio ambiente ( artículo 149.1.23ª.1 ), y artículos 45.1 , 45.2 , 53.1 , 53.2 y 53.3 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , en relación con la jurisprudencia que también cita ( Auto del TS de 11 de mayo de 1989 y SSTS de 2 de febrero de 1987 y 25 de febrero de 2000.
El tercer motivo por infracción arts. 39 y 40 de Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes Disposición Adicional 4ª del Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos; Evaluación Ambiental de Proyectos estatales que pueden afectar a espacios de la Red Natura 2000 en relación con la legislación comunitaria respecto de las Directivas: las Directivas 79/409/CE (Directiva de aves) y 92/43/CE (Directiva Hábitats), la Directiva 85/337/CE del Consejo de 27 de junio de 1985, relativa a la Evaluación de las repercusiones de determinados Proyectos sobre el medio ambiente en relación con la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, sobre evaluación de los efectos de determinados Planes y Programas.
El cuarto motivo por incurrir la sentencia en incorngruencia omisiva y finalmente, en quinto lugar, al amparo del epígrafe c), por infracción del art. 68.1.b) en relación con el art. 71.1.a) de la LRJCA , en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva y el art. 120.1 y 3CE , que se produce porque la sentencia estima parcialmente el recurso pero no declara contrario a derecho la disposición impugnada, incurriendo en incongruencia interna entre la motivación y el fallo.
El Tribunal Supremo no acoge el quinto motivo entendiendo que no incurre en incoherencia. Tampoco el segundo ni el cuarto, pero sí el primer submotivo, (aunque no el segundo submotivo) y también el tercero.
Destacamos los siguientes extractos:
El Tribunal parte de la afirmación que:
“ (…) el carácter sostenible y medioambiental del urbanismo actual, se proyecta, de forma más directa y efectiva, en relación con los suelos rústicos en que concurren especiales valores de carácter ambiental, cualidad que concurre en los terrenos afectados por la actuación impugnada” (F.J.6).
Es en el siguiente fundamento, el séptimo, cuando el Tribunal afirma que:
“Ello nos sitúa en el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión, que, en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de —de no poder alterar— una protección especial del terreno, como es la derivada de Montes Preservados y de los terrenos que integran la Red Natura 2000 y los que forman parte del PORN del Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno, desde luego incompatible con su urbanización, pero también directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades de gestión de tales suelos tanto por aplicación de su legislación específica como por el planificador urbanístico.”
El Tribunal cita el Dictamen del consejo de Estado 3297/2002[1] para apoyar su tesis:
“Que si bien referido a modificación de zonas verdes, de que “la modificación no puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga”.
Dicha tesis también la apoya en el derecho positivo estatal y de la unión europea para llegar conjuntamente a la conclusión de que:
“el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige e impone un plus de motivación razonada, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos” (F.J. 7).
Refiriéndose a normativa no solo estatal sino también de la Unión europea el Tribunal también expone, en relación con el caso específico, lo siguiente:
“la señalada exigencia de la especial motivación de aquellas actuaciones que afecten —como ahora acontece— a terrenos especialmente protegidos por formar parte de Montes Preservados y de los terrenos que integran la Red Natura 2000 y los que forman parte del PORN del Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno; especial motivación que habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados por su inclusión en una actuación urbanizadora, aunque lo sea manteniendo su clasificación como suelos no urbanizables, si bien ahora con la consideración de Sistemas Generales de Espacios Libres” (F.J.8).
Finalmente, acerca del carácter reglado-discrecional en la clasificación de suelo no urbanizable que también recogelmos en esta crónica en referencia a otras resoluciones manifiesta que:
“existe una consolidada jurisprudencia que distingue según se trate de (1) suelo no urbanizable común o por inadecuación al desarrollo urbano, o (2) de suelo no urbanizable merecedor de protección especial, declarando que cuando concurren circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable de protección especial, en tal caso no es potestad discrecional, sino reglada, por lo que resulta obligada su protección” (F.J.8).
En el caso concreto la sentencia aplica el carácter reglado de estos suelos con valores paisajísticos, etc a proteger y por ello para el caso conreto sentencia que:
“Siendo, pues, esta la única causa por la que finalmente los terrenos se clasificación como suelo urbanizable, y, partiendo de la protección forestal señalada, debe concluirse que, con independencia de la legalidad de adscripción de sistemas generales — que mantienen su clasificación formal de suelos no urbanizables— a suelos urbanizables a efectos de la obtención gratuita del suelo, como acertadamente reconoce la sentencia, la clasificación de este ámbito —como suelo urbanizable— estaba necesitada de una motivación adicional —como la que se viene reclamando en los Fundamentos anteriores— en la que se explicitaran las razones de interés general por las cuales la implantación de los nuevos usos residenciales debía efectuarse en este ámbito concreto, a la sazón disgregado del núcleo urbano o histórico del municipio y, como decimos, que gozaba de la protección, prevista en la legislación de Montes, más intensa en el caso de los suelos calificados como Montes Preservados, y en menor grado respecto del resto de masas forestales incluidas en el sector. Circunstancias estas, en modo alguno aclaradas, justificadas ni motivadas en el peculiar sistema de aprobación de la Revisión del PGOU que nos ocupa” (F.J. 8).
“La estimación de los motivos primero y tercero determina que la sentencia deba ser casada, por lo que debemos resolver dentro de los términos en que se plantea el debate.
En este sentido, las razones para estimar tales motivos de casación son válidas para estimar el recurso contencioso administrativo y, en consecuencia, para estimar la (1) impugnación indirecta contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, adoptado en su sesión de 13 de febrero de 2003, que aprobó definitivamente para el Sector nº 3 del suelo urbanizable la Revisión del PGOU de Villanueva de la Cañada, y (2) la impugnación directa contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Madrid, adoptado en su sesión de 30 de noviembre de 2004, que aprobó, con carácter definitivo, el Plan Parcial del Sector 3 “El Castillo”; acuerdos que anulamos, por falta de motivación y justificación en la clasificación del suelo en este Sector nº 3 y por la ausencia de Evaluación Ambiental.”
Comentario de la autora:
Esta sentencia aplica el principio de no regresión y fundamenta su decisión en el mismo, entendiendo que aquello que suponga una “desprotección” requiere un plus de motivación, una motivación adicional. Entendemos que es necesario siempre tener presente este principio y es un buen indicador que sea utilizado en esta sentencia, y sería deseable que estuviera más presente tanto en las decisiones administrativas como judiciales. No obstante, estamos viendo que la situación actual propicia, desafortunadamente, que se estén llevando a cabo cambios legislativos, entre otros, que contradicen plenamente este principio de no regresión.
Documento adjunto: 
[1] Que si bien referido a modificación de zonas verdes, de que “la modificación no puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga”.
