Jurisprudencia al día. Tribunal Supremo. Suelos

Lucía Casado Casado

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2011 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)

Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)

Fuente: ROJ STS 2977/2011

Temas Clave: Clasificación del Suelo; Suelo no Urbanizable; Urbanismo; Red Natura 2000; Medio Ambiente

Resumen:

Esta Sentencia resuelve el recurso de casación promovido por un particular contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha de 8 de marzo de 2007 sobre clasificación de suelo rústico, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Carballo. En dicha Sentencia el Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por dos particulares contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carballo, adoptado en su sesión de 20 de mayo de 2003, por el que fue definitivamente aprobado el Plan General de Ordenación Municipal de Carballo, que clasificaba los terrenos propiedad de los actores como suelo rústico de protección especial de espacios naturales.

La cuestión central en que se centra el Tribunal Supremo para resolver este litigio es la del carácter reglado de la clasificación del suelo urbano y rústico. El Tribunal sostiene el carácter reglado de la clasificación del suelo rústico cuando deba ser objeto de especial protección, de forma que, cuando los terrenos poseen valores merecedores de una especial protección según la legislación sectorial o el propio planeamiento urbanístico, su clasificación como suelo rústico constituye una potestad de carácter reglado. Éste es el caso de los terrenos litigiosos, incluidos en la Red Natura 2000, circunstancia que impone su protección y su preservación del proceso de desarrollo urbano. Por ello, desestima el recurso de casación y confirma la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, condenando a la parte recurrente en las costas del recurso de casación.

Destacamos los siguientes extractos:

“El carácter reglado en la clasificación del suelo, que el recurrente invoca respecto del suelo urbano y el suelo rústico son, precisamente, las razones que llevan a la Sala de instancia a desestimar el recurso y, con ello, a confirmar la clasificación y calificación de los terrenos acordada por el Acuerdo impugnado.

La clasificación del suelo rústico, de conformidad con la jurisprudencia consolidada de esta Sala, cuenta con el carácter de reglado cuando la clasificación del suelo rústico debe ser objeto de especial protección, de forma que, cuando los terrenos reúnen los valores merecedores de una especial protección, según la legislación sectorial o el propio planeamiento urbanístico, su clasificación como suelo rústico o no urbanizable, así como su protección y con ello su preservación del proceso de desarrollo urbano, deja de ser potestad discrecional, siendo –pues– de carácter reglado.

El caso más claro, aunque no el único, es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección, conforme a lo previsto en el artículo 9.1 de la LRSV de 1998. A este supuesto se refieren las SSTS de esta Sala de 3 de julio de 2009 (Recurso de casación 909/2005) y 7 de junio de 2010 (Recurso de casación 3953/06). De la primera de ellas reproducimos las siguientes consideraciones:

“(…) Esta clasificación establecida en el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones aplicable al caso y al margen de su modificación (como antes lo hicieron los artículos 80 b/ de la Ley del Suelo de 1976, 24 b/ del Reglamento de Planeamiento, 12 de la Ley del Suelo de 1992 ) viene reservada para aquellos terrenos en los que concurren una serie de valores a proteger tales como, por lo que hace a este caso, los paisajísticos, u otros como los históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales. De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (…) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que “tendrán la condición de suelo no urbanizable (…) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias”. El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.

En este sentido esta Sala ha declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no pueden interpretarse <<en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino en el sentido de que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos>> ( STS de 27 de febrero de 2007 recaída en el recurso de casación nº 3865/2003 en la que aparece subrayado el texto que hemos trascrito).

Estos mismos razonamientos aparecen reiterados, entre otras, en nuestra STS de 12 de febrero de 2010 (Recurso de casación 365/06), en la que se recuerda, además, que el mencionado artículo 9.1ª tiene el carácter de norma básica según la Disposición Final Única de la propia LRSV, y en la ulterior sentencia de 14 de mayo de 2010 (Recurso de casación 2098/06). Por tanto, es jurisprudencia consolidada la que afirma que la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, resultando obligada su protección cuando concurren valores merecedores de tal protección.

En fin, para completar la reseña jurisprudencial, es oportuno recordar aquí las consideraciones que expusimos en nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06), de la que extraemos los siguientes párrafos:

“(…) no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo no urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos “que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público”). Pero, aun no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección, también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2ª de la Ley 6/1998 , primer inciso). En este segundo caso la consideración de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen especial de protección -supuesto del artículo 9.1ª – sino que requerirá una ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno tal clasificación”” (FJ 5).

“Este es, justamente, el caso de los terrenos litigiosos, pues su inclusión en la Red Natura 2000, impone su protección y la preservación del proceso de desarrollo urbano, inclusión en esa Red sobre cuya impugnación indirecta la Sala de instancia no se pronunció por las razones ya conocidas y en las que no podemos entrar al no haber sido admitido el primer motivo del recurso” (FJ 6).

“Además, desde la perspectiva del carácter reglado de la clasificación del suelo urbano, tampoco los terrenos podían tener tal clasificación.

La concurrencia de los valores señalados imponen la preservación de los terrenos del proceso de urbanización y vetan su clasificación urbana que, por lo demás, nunca han tenido los terrenos, pues, atendiendo a su clasificación formal, en el planeamiento anterior, las Normas Subsidiarias preexistentes clasificaban el suelo como apto para urbanizar, sin que fuera aprobado el planeamiento de desarrollo.

Desde el punto de vista de la dotación de servicios o consolidación por la edificación, los terreno tampoco disponen de las requisitos necesarios para su preceptiva clasificación urbana, pues del dictamen pericial no se deduce que los terrenos estén dotados de la totalidad de las redes de urbanización precisas para su clasificación urbana ya que simplemente señala que tales características posibilitaban, según dice, su clasificación como suelo urbano no consolidado, que era la previsión inicialmente prevista en el PGOM, sin que en el dictamen se contenga más información acerca de las características de las diferentes redes, su localización, su dimensionamiento a efectos de determinar su adecuación y suficiencia para atender a las construcciones permitidas por el planeamiento, ni, en fin, acerca de la imbricación de los terrenos en la malla urbana; destacando, por el contrario, al describir la zona que “se trata de un conjunto de construcciones, en su mayoría viviendas unifamiliares, surgidas al margen del planeamiento urbanístico”, como es el caso de las viviendas construidas en los terrenos litigiosos, que lo fueron sin licencia.

La falta de acreditación de conjunto de estos requisitos imposibilitaba su clasificación urbana.

Por otra parte, la proximidad con el suelo urbano, 15 ó 20 metros, según dice la parte recurrente, no es tampoco motivo para determinar tal clasificación. Esta Sala ha declarado que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente –cual si de una mancha de aceite se tratara– mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (entre otras, SSTS de 12 de noviembre de 1999 , 14 de diciembre de 2001 y 21 de julio de 2010 ).

Finalmente, tampoco puede prosperar el argumento de limitar la clasificación de suelo urbano a los edificios construidos, pues, con arreglo al expediente administrativo, tales edificaciones se construyeron sin licencia, se continuaron las obras desobedeciendo las órdenes municipales de paralización, y, finalmente, la Administración autonómica declaró la imposibilidad de su legalización y ordenó su demolición” (FJ 7).

Comentario de la autora:

Esta Sentencia resulta de gran interés para la clasificación del suelo rústico o no urbanizable, ya que, reiterando jurisprudencia anterior, el Tribunal Supremo afirma el carácter reglado de la clasificación como suelo rústico o no urbanizable cuando deba ser objeto de especial protección, por reunir valores merecedores de una especial protección, según la legislación sectorial o el propio planeamiento urbanístico. La clasificación como suelo no urbanizable es reglada tanto si es una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen de especial protección como si, pese a no serlo, concurren valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales… a salvaguardar. En este contexto, el Tribunal considera que la inclusión de terrenos en la Red Natura 2000, impone su protección y su preservación del proceso de desarrollo urbano, por lo que se justifica su clasificación como suelo no urbanizable.

De este modo, los instrumentos urbanísticos y más concretamente la clasificación del suelo no urbanizable y la consiguiente preservación de terrenos frente al desarrollo urbano, se erigen como importantes mecanismos para la protección del medio ambiente, toda vez que a través del modelo territorial elegido por los instrumentos planificadores y la clasificación del suelo no urbanizable pueden alcanzarse importantes objetivos de protección ambiental.

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