Autora: Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del CIEDA- CIEMAT
Fuente: BOE núm. 75, de 29 de marzo de 2011
Temas Clave: Energía Eléctrica; Distribución de energía; Producción de energía; Planificación eléctrica; Recursos de inconstitucionalidad
Resumen:
A través de esta sentencia se enjuician tres recursos de inconstitucionalidad acumulados, los dos primeros interpuestos por el Parlamento y el Gobierno de Canarias contra distintos preceptos de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico (en adelante, LSE) y el tercero promovido por parte del Presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Canarias 11/1997, de 2 de diciembre, del sector eléctrico canario. El común denominador de los tres recursos se ciñe a motivos de distribución de competencias. En los dos primeros casos se considera que los preceptos impugnados no pueden tener el carácter de básico que les atribuye la DF1ª-1 de la LSE y el tercero en que los preceptos cuestionados de la Ley Canaria no respetan las bases estatales en la materia contenidas en la LSE.
Con carácter previo al examen de las cuestiones de fondo, el Tribunal realiza un examen pormenorizado de la normativa estatal aplicable al sector eléctrico y de las distintas modificaciones sufridas por alguno de los preceptos impugnados durante la pendencia del proceso, cuya lectura es recomendable; y que nos sitúa en el contexto que le servirá de base para el enjuiciamiento posterior. Se parte de la premisa de que el suministro de energía eléctrica debe considerarse un servicio esencial, de calidad adecuada al menor coste posible y compatible con la protección del medio ambiente. Se detiene en el estudio de los sistemas de planificación de naturaleza indicativa o vinculante y alude a la liberalización y libre competencia del sector, distinguiendo las actividades reguladas de las que no lo son. En definitiva, parte de la base de que la LSE introduce la ordenación básica de las distintas actividades del sector eléctrico, autorizando los desarrollos reglamentarios y asignando las competencias administrativas, todo ello con fundamento en el art. 149.1.13 y 25 CE. Por su parte, la Ley del sector eléctrico canario, se dicta al amparo de las competencias autonómicas exclusivas en materia de instalaciones de producción, distribución y transporte de energía de acuerdo con las bases de régimen minero y energético (art. 30.26 EACan).
Dentro de este marco previo, el Pleno del Tribunal analiza la incidencia que sobre los tres recursos de inconstitucionalidad tienen las modificaciones normativas habidas durante la tramitación procedimental, llegando a la conclusión de que la controversia subsiste prácticamente en su integridad. Y dado que se trata de un proceso en el que se discute la existencia de excesos competenciales, el Tribunal ha verificado en primer lugar la constitucionalidad de la LSE, o lo que es lo mismo, ha comprobado si dicha norma reúne la condición de básica y si ha sido dictada al amparo del correspondiente título competencial, para a continuación centrarse en las discrepancias surgidas en relación con los títulos competenciales. En el caso del Estado, las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13CE, así como “las bases del régimen…energético” del art. 149.1.25 CE. Mientras que las competencias de Canarias encuentran su fundamento en los artículos 30.26, 31.4 y 32.9 de su Estatuto de Autonomía. Todo ello bajo el criterio de que aunque en general deba prevalecer la regla competencial específica sobre la más genérica, no juega con carácter absoluto, máxime cuando las competencias específicas en materia energética no tienen por qué prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las relativas a la planificación económica y mucho menos que aquellas deban desplazar totalmente a estas.
-El primer grupo de preceptos impugnados se ciñe a la regulación de la planificación eléctrica. En concreto, el Parlamento de Canarias impugna los arts. 3.1 a) y 4.1 y 2 LSE, mientras que el Gobierno de Canarias impugna los arts. 3 y 4.1 LSE.
Lo decisivo para el Tribunal, en relación con el art. 3 LSE en su integridad, es determinar si el Estado se atribuye las actuaciones que la Constitución le reconoce y que no altera el sistema de distribución de competencias. En tal sentido, “el legislador estatal ha procedido en los apartados 1, 2 y 5 del art. 3 LSE a precisar los ámbitos de actuación de las distintas autoridades estatales reguladoras sobre el sector eléctrico, concretando las competencias que la Constitución le reconoce, por lo que ninguna tacha de constitucionalidad cabe oponer desde esta perspectiva a los referidos apartados del art. 3 LSE”.
Sin embargo, en el apartado 3 del art. 3 LSE, el Tribunal entiende que el legislador estatal, al determinar las competencias de la CA de Canarias en materia de sector eléctrico, ha excedido su propia competencia, “penetrando en el ámbito reservado por el bloque de la constitucionalidad a las Comunidades Autónomas, por lo que el precepto resulta inconstitucional”.
Tampoco se acogen las impugnaciones de los arts. 3.1 a) y 4.1 y 2 LSE basadas en que el grado de desarrollo de la actividad planificadora del Estado en relación con el sector eléctrico es tal que excluye la autonómica. A juicio del Tribunal, no existe tal exclusión puesto que las CA tienen atribuidas competencias en las materias previstas en sus Estatutos de Autonomía. Por otra parte, la naturaleza indicativa de la planificación, prevista en el precepto, “excluye por principio la idea de una planificación de detalle en la que se marginen las competencias autonómicas en materia de planificación eléctrica, al menos en todo lo relativo a las actividades destinadas a garantizar el suministro eléctrico distintas a la ordenación de las instalaciones de transporte.”
Por otra parte, el Parlamento de Canarias entiende que no puede considerarse básica la obligación que establece el art. 4.2 LSE de someter la planificación eléctrica al Congreso de los Diputados y ni mucho menos que la CA de Canarias deba someter su planificación eléctrica a dicha Cámara. El Tribunal considera dicho precepto constitucional porque el hecho de que el plan estatal se someta al Congreso no conlleva que la CA de
Canarias deba hacerlo también sino que deberá ajustarse al procedimiento previsto para la aprobación del plan autonómico.
-El siguiente precepto impugnado es el apartado 2 del art. 10 LSE, en relación con el apartado 3, dedicado a la garantía del suministro de energía eléctrica, por entender que se habilita al Gobierno de la Nación para la adopción de medidas de naturaleza ejecutiva, incompatibles con la noción de bases, sin que la previsión de colaboración con las CA permita salvar tal vulneración, máxime cuando si tales medidas afectaran solo a la CA de Canarias, la competencia para adoptarlas debería recaer exclusivamente en la misma. En este caso, el Tribunal señala que la regulación contenida en el art. 10.2 LSE relativa a la adopción de las medidas necesarias para garantizar el suministro eléctrico en situaciones excepcionales o de emergencia, que pueden ser tanto de naturaleza normativa como ejecutiva, debe ser considerada como norma básica y su adopción por el Gobierno resulta indiscutible, “tanto por resultar un complemento necesario para preservar lo básico en materia energética (art. 149.1.25 CE) como también por su trascendencia para el desarrollo de la actividad económica del país y, por tanto, para la ordenación general de la economía (149.1.13 CE). Si bien el Tribunal añade que “la Comunidad Autónoma de Canarias puede prever, en el marco de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia energética, la adopción y puesta en práctica de otras medidas que pudieran ser adecuadas para la garantía del suministro eléctrico en dicha Comunidad Autónoma”
-En tercer lugar, se impugna el art. 12.1 LSE relativo a las reglamentación singular de las actividades eléctricas en los territorios insulares y extrapeninsulares, por considerar que constituye una deslegalización que vulnera el principio de reserva de ley formal que protege la libertad de empresa (arts. 38 y 53.1 CE), y asimismo porque el art. 149.1.25 CE solo habilita al Estado para dictar las bases del régimen energético, sin que la reglamentación singular a que se refiere el art. 12.1 LSE pueda ser subsumida en la noción de bases. El Tribunal considera que este precepto no es contrario al orden constitucional de distribución de competencias porque el reglamento singular puede complementar la regulación legal en materias reservadas a la ley, siempre que ese desarrollo reglamentario no invadiera el ámbito de lo constitucionalmente reservado a la ley respecto al derecho fundamental de la libertad de empresa.
-El siguiente precepto impugnado tanto por el Parlamento como por el Gobierno de Canarias es el art. 39.3 LSE (ha pasado a ser el 39.4), relativo a la actividad de distribución de energía eléctrica, entendiendo que los criterios de distribución en relación con las zonas eléctricas intrautonómicas son competencia de la CA. La respuesta del Tribunal parte de lo que deba entenderse por “zonas eléctricas con características comunes” y del carácter de monopolio natural de las redes de distribución, que hacen que dicha actividad sea objeto de regulación, sin perjuicio de que la competencia estatal comprenda también la coordinación ex art. 149.1.13 CE. En definitiva, el inciso del art. 39.4 LSE «previo acuerdo con las Comunidades Autónomas afectadas» no es contrario a la Constitución si se interpreta en el sentido de que la posición expresada por las Comunidades Autónomas no impide al Estado el libre y pleno ejercicio de sus competencias si el acuerdo no se obtuviese”, máxime cuando la posición de las CA no es vinculante en este caso para el Estado.
-El Parlamento y el Gobierno de Canarias impugnan asimismo las previsiones del apartado 3 del art. 41 LSE relativas a la atribución de competencias al Gobierno de la Nación para la determinación de las zonas eléctricas diferenciadas —con su correspondiente publicación en el «Boletín Oficial del Estado»— y del gestor o gestores de la red en cada una de esas zonas, por entender los recurrentes que esas previsiones no pueden tener aplicación en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, a la que, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 30.26 y 32.29 EACan, deben corresponder las citadas competencias. De conformidad con lo establecido en el art. 48 de la Ley 17/2007, de 4 de julio, el Tribunal dice textualmente: “Ya no existe una competencia administrativa para la designación del gestor o de los gestores de la red de cada una de las zonas eléctricas, toda vez que cada distribuidor es el correspondiente gestor de la red, de conformidad con el art. 39.1 LSE en su redacción vigente. En todo caso es claro que la decisión sobre el sistema de designación del gestor o de los gestores de la red es competencia del Estado que, haciendo uso de la misma, ha determinado, actualmente, que esa designación recaiga en los distribuidores de energía eléctrica”.
-Finalmente, el Gobierno y el Parlamento de Canarias impugnan la DT 15ª LSE tanto por motivos competenciales, como por motivos procedimentales y materiales. El Tribunal entiende que “el establecimiento de un período de transición para la apertura a la competencia de la actividad de generación de electricidad en los territorios insulares y extrapeninsulares resulta razonable y justificado, con independencia de su adecuación técnica —que este Tribunal no puede valorar—, por las peculiaridades del sistema canario frente al peninsular, derivadas de su aislamiento y de su dimensión”.
-El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, impugna en primer lugar los apartados 3 y 11 del art. 2 de la Ley del sector eléctrico canario relacionados con la figura del “autoproductor” y el régimen especial de generación de energía eléctrica por resultar incompatibles con la letra b) del apartado 1 del art. 9 LSE. Sin embargo, debido a las modificaciones introducidas en este precepto desde su redacción originaria, ya no se utiliza el concepto de autoproductor ni se exigen unos límites mínimos de autoconsumo para considerar que el productor de energía eléctrica la genera para su propio consumo; por lo que el precepto autonómico no contradice la norma básica estatal cuando regula la figura del autoproductor en su territorio, sin exigir para ello que tenga un autoconsumo mínimo de la energía que produce.
Sin embargo, el art. 2.11 de la ley autonómica contradice el art. 27.1 LSE porque mientras que la normativa básica estatal ha establecido unos límites de potencia de las instalaciones para caracterizar el concepto de régimen especial de producción eléctrica, el art. 2.11 de la Ley del sector eléctrico canario ha regulado dicho concepto en su territorio obviando dichos límites. “De esta forma, el tratamiento que se ha dado en la Ley del sector eléctrico canario a los productores que se benefician por la aplicación del régimen especial de generación altera el régimen básico, afectando a la configuración del régimen especial de producción eléctrica de tal modo que, en Canarias y por aplicación de las normas impugnadas, los sujetos en régimen especial de producción eléctrica se definen de forma más amplia que en el resto del territorio del Estado, contraviniendo así los preceptos estatales”.
-El Abogado del Estado impugna el art. 6 de la Ley del sector eléctrico canario, regulador de la planificación eléctrica vinculante a largo plazo, incompatible a todas luces con la planificación indicativa (a excepción de las instalaciones de transporte) prevista en la LSE, lo que conlleva la inconstitucionalidad del precepto, que no puede salvarse apelando a que la planificación únicamente es vinculante para la Administración canaria ni tampoco considerándola de contenido exclusivamente indicativo y descriptivo pero no imperativo.
-También se impugna el art. 11 de la Ley del sector eléctrico canario, relativo a las redes de transporte. El problema que se plantea es que en Canarias, las redes de tensión igual a 220 kV, tendrían el carácter de red de distribución y no de transporte, que es precisamente la calificación que recibirían en el resto del sistema eléctrico nacional. De tal manera, que no precisarían planificación ni estarían sometidas al régimen complejo de autorizaciones que conllevarían las redes de transporte. Por lo que este precepto entraría en abierta contradicción con la normativa básica estatal y es declarado nulo.
-Los siguientes preceptos impugnados son los apartados 2 y 3 del art. 12 de la Ley del sector eléctrico canario, referidos a las autorizaciones para la construcción, explotación, cambio de titularidad y cierre de las redes de transporte. El objeto de la controversia se ciñe a la determinación del grado de intervención estatal en las citadas autorizaciones autonómicas y, más en concreto, a la atribución de carácter vinculante o no al informe estatal previsto en el art. 36.3 LSE, así como a los extremos a los que se refiere tal informe, aspectos en los que la norma autonómica impugnada difiere de la estatal que se predica como básica. El Tribunal concluye que “la expresión «deberá tener en cuenta» del art. 36.3 LSE conduce en este caso a entender como vinculante el informe preceptivo del Estado sobre la afección de las autorizaciones de instalaciones al régimen económico regulado en la LSE a que este precepto se refiere, puesto que dicho régimen económico, es un segmento específico y diferenciado, aun dentro de la propia materia «régimen energético», del régimen de las instalaciones de transporte de energía eléctrica.
De lo anterior se colige que el art. 12.2 de la Ley del sector eléctrico canario, al caracterizar como «no vinculante» el informe previo que la Comunidad Autónoma ha de recabar de la Administración General del Estado, contradice lo dispuesto con carácter básico por el art. 36.3 LSE, que configura dicho informe como vinculante, lo que determina que el art. 12.2 de la Ley del sector eléctrico canario sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias, por lo que ha de ser declarado inconstitucional y nulo”.
Respecto al apartado 3 del art. 12 relativo al otorgamiento de autorizaciones a sociedades mercantiles comunitarias o con establecimiento permanente en las Islas Canarias, se debe recordar que el apartado 4 del art. 36 LSE fue derogado por el art. 18.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, precepto que es calificado como básico ex 149.1.25 CE por la disposición final primera de la Ley 25/2009. Por lo que se suprimió la exigencia de tener establecimiento permanente en España a las empresas de Estados miembros de la UE para obtener una autorización de instalaciones de transporte de energía eléctrica. En este caso, el precepto autonómico impugnado no resulta incompatible con la norma estatal básica porque de su tenor literal se deduce que no resulta exigible a las empresas comunitarias que tengan establecimiento permanente en Canarias.
– Finalmente, la Abogacía del Estado impugna la letra b) del art. 13 de la Ley del sector eléctrico canario, por establecer un régimen específico de resolución de conflictos que puedan plantearse por el uso de las redes de transporte entre los sujetos autorizados, con clara vulneración del modelo de resolución de conflictos establecido en el art. 38.3 LSE que atribuye dicha función arbitral a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico (sustituida por la Comisión Nacional de Energía). El Tribunal concluye que “El art. 13 b) de la Ley del sector eléctrico canario ha de ser declarado inconstitucional y nulo por cuanto no establece un instrumento de autocomposición extrajudicial como la conciliación o la composición, sino que articula un procedimiento de arbitraje, que comporta un «equivalente jurisdiccional», cuyo establecimiento queda reservado a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal civil (art. 149.1.6 y 8 CE), relacionada, en cuanto a los efectos del laudo arbitral y al sistema de recursos, con la competencia estatal en materia de Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE)”.
Comentario de la Autora:
El sector energético ha experimentado en su regulación una modificación sustancial en los últimos tiempos, que bien pudiera calificarse como “regulación para la competencia”, si bien se mantiene una presencia significativa de las Administraciones Públicas que originará, tal como sucede en el supuesto de enjuiciamiento, problemas de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas desde que entran en juego los artículos 149.1.22 y 25 de la CE y los números 22 y 25 del art. 149, en el sentido de que las CCAA pueden asumir competencias exclusivas de tipo ejecutivo (autorizar instalaciones dentro del propio territorio), y de desarrollo legislativo (desarrollo de las bases del sector energético).
Entiendo que la regulación examinada se tinta de un tratamiento fuertemente centralizado que en el sector de la electricidad se traduce en un amplio alcance de la regulación estatal y en un claro predominio del sistema general estatal, dejando escaso margen a la Comunidad Autónoma para regular, máxime cuando la Ley 54/1997 del sector eléctrico no solo determina el contenido de la competencia básica estatal sino que también precisa el alcance de las competencias del Estado y las de las Comunidades Autónomas. Si bien en el caso de Canarias, por razones de su insularidad y el aislamiento de sus sistemas eléctricos, se podría afirmar que su Ley del sector eléctrico 11/1997, modificada por la Ley 8/2005 le permite un mayor margen de regulación de este servicio básico y esencial, sobre todo en la actividad de producción, la más condicionada por las circunstancias derivadas del aislamiento.
