Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 1970/2011
Temas Clave: Telecomunicaciones; Unidad de mercado; Instalaciones de radiocomunicación; Antenas de telefonía móvil; Emisiones electromagnéticas; Mejor tecnología disponible
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Retevisión Móvil S.A. contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de diciembre de 2005, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo planteado por la citada sociedad mercantil contra el Decreto autonómico catalán 148/2001, de 29 de mayo, de ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de radiocomunicación. La actora fundamenta su recurso en dos motivos de casación, ambos al amparo del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El Tribunal Supremo estima los dos motivos de casación alegados (el segundo sólo en determinados términos y con un alcance concreto) y anula la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al mismo tiempo que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo planteado contra el Decreto catalán 148/2001, de 29 de mayo, y declara nulos de pleno derecho los artículos 5, 6.2.a), 14.2, disposición transitoria segunda y Anexos 1, 2, 3 y 4 de este Decreto.
Para llegar a esta conclusión el TS, tras efectuar un amplio análisis de lo expuesto por la sentencia de instancia, realiza, en primer lugar, un sucinto repaso sobre el procedimiento de elaboración, el objeto y contenido de la disposición reglamentaria impugnada en la instancia y una síntesis del debate procesal tal y como se entabló en la instancia. En segundo lugar, entra a examinar los dos motivos de casación. De entre todas las cuestiones que se analizan destacan especialmente dos. Por una parte, el análisis que efectúa de las competencias autonómicas para regular cuestiones técnicas relativas a la ordenación de las comunicaciones por telefonía móvil. En este punto, si bien la entidad recurrente y la Administración autonómica no discutían la competencia estatal en materia de regulación de las telecomunicaciones y la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio, ambiente y sanidad, divergían en cuanto a la interpretación del alcance de estas competencias. En tanto que la recurrente consideraba que bajo la cobertura formal de esas competencias autonómicas se había procedido en realidad a regular aspectos técnicos de las comunicaciones, de exclusiva competencia estatal, la recurrida defendía lo contrario, entendiendo que la normativa cuestionada se mantenía en los límites de la ordenación urbanística ambiental y sanitaria. El TS, por su parte, recuerda la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones y, si bien acepta la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico y apela al desarrollo de técnicas de coordinación, colaboración y cooperación administrativas, entiende que las competencias autonómicas que inciden en esta materia (urbanismo, sanidad, medio ambiente…) no pueden desvirtuar las competencias que la propia CE reserva al Estado, por la existencia de un interés general superior que debe prevalecer sobre la perspectiva más limitada de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Es más, el Tribunal apela al principio de unidad de mercado y a la libertad de empresa para fundamentar y justificar la prevalencia de la competencia estatal que garantiza la unidad de mercado, que es, en el ámbito de las telecomunicaciones, un objetivo jurídico requerido por el artículo 149.1.21 CE.
Por otra, también se analiza en la Sentencia la imposición de la obligación de incorporar la mejor tecnología disponible que exigía el decreto impugnado. En este punto, el TS también considera que el Decreto ha excedido las competencias autonómicas, ya que no remite la determinación de esa mejor técnica disponible a la legislación estatal, sino que deja la cuestión en un nivel de incertidumbre que pugna frontalmente con la seguridad jurídica que debe presidir las relaciones de los operadores con la Administración en este ámbito.
Destacamos los siguientes extractos:
“Es claro que las competencias autonómicas y locales en materia de ordenación del territorio, ambiente o sanidad no pueden terminar desvirtuando las competencias que la propia Constitución reserva al Estado en el repetido artículo 149.1.21 , aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esa competencias exclusiva por la existencia de las otras competencias, aunque sean también exclusivas, de las Comunidades autónomas y los entes locales, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución.
No se puede olvidar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva como la ahora enjuiciada, lo hace bajo la consideración de que la atribución competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, aunque, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio” (FJ 8).
“No cabe invocar, para rebatir o contrarrestar cuanto acabamos de decir, la competencia autonómica de desarrollo en materia de sanidad (ex artículo 149.1.16 de la Constitución), o la competencia para dictar normas adicionales de protección en materia de ambiente ( ex artículo 149.1.23). Como antes resaltamos y ahora hemos de reiterar, esos títulos competenciales autonómicos no pueden llegar al extremo de desvirtuar las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, pues si la Constitución ha atribuido al Estado la competencia en materia de telecomunicaciones, lo ha hecho por entender que en ese ámbito concurre un interés general superior que ha de prevalecer sobre la perspectiva más limitada de las competencias propias de las Comunidades Autónomas, y no hay duda de que la razón determinante de la atribución al Estado de esta competencia fue garantizar la operatividad del mercado de las telecomunicaciones como mercado único , sobre la base de que la propia naturaleza de este sector exige una regulación general común para toda la nación (…)
Unidad esta que podría verse seriamente comprometida, cuando no arrumbada si se legitimara una atribución competencial a las Comunidades Autónomas para regular esta materia de manera distinta y en contradicción con las reglamentaciones técnicas del Estado, pues ello podría dar lugar a soluciones técnicas diferentes que desembocarían, en definitiva, en tantas políticas económicas y objetivos cuantas Comunidades Autónomas haya (…)
En el ámbito de las telecomunicaciones, la unidad de mercado es un objetivo jurídico requerido por el tan citado artículo 149.1.21 de la Constitución, porque dicha unidad es también, y antes que eso, un imperativo de política económica, que el jurista no puede desdeñar desde el momento que a través de esa unidad se trata de impedir la fragmentación del espacio económico nacional y garantizar una economía de escala, esencial en un ámbito como éste en el que la dimensión del mercado se erige como un parámetro fundamental de su desarrollo económico, perspectiva socioeconómica que no puede eludirse en el proceso de interpretación y aplicación de las normas examinadas, que, en cuanto instrumentos al servicio de una política de telecomunicaciones única conformadora de un modelo económico común, deben ser interpretadas no sólo desde una perspectiva jurídico-formal sino también desde un punto de vista finalista, teleológico, que tenga en cuenta el contexto en que se enmarcan y el fin que persiguen.
En consecuencia, en el ámbito de la ordenación técnica de las telecomunicaciones no nos situamos ante una tarea a realizar conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas, sino ante el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.21 de la Constitución, que se enmarca en la exigencia de la unidad del orden económico en todo el ámbito del Estado, y que exige un mínimo normativo como presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales o disgregadores (…).
Por eso no cabe, como antes decíamos, invocar los títulos competenciales en materias como el urbanismo, el ambiente o la sanidad para defender una ordenación autonómica que desdibuje la unidad de la regulación técnica del mercado de las telecomunicaciones. Resulta innegable, y la propia parte recurrente no deja de reconocerlo, que el despliegue de las redes de telecomunicaciones debe ser abordado también desde el ordenamiento urbanístico y ambiental, sobre el que las Comunidades autónomas ostentan competencias indiscutibles, pero esas competencias no pueden desbordar su ámbito específico para diluir la operatividad de la competencia exclusiva estatal en esta materia” (FJ 11).
“La conclusión, que acabamos de apuntar, se refuerza si relacionamos el principio de unidad de mercado, al que nos estamos refiriendo, con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, consagrada en el artículo 38 de la Constitución y erigida como un parámetro estructural, vertebrador, del Derecho de la Unión Europea. La libertad de empresa requiere por principio un mercado abierto y competitivo, en el que se desplieguen libertades como las de creación de empresas y acceso al mercado, organización de la empresa y dirección de su actividad, que se ve tanto más obstaculizado cuanto más se fragmenta el mercado en que la actividad empresarial se desenvuelve, en la medida que esa fragmentación revierte en limitaciones diferentes para los operadores en las distintas partes del territorio nacional.
Por supuesto que estas libertades y la libertad de empresa, en que se engloban, no son absolutas, como ningún derecho lo es. Al contrario, el Tribunal Constitucional no ha dejado de resaltar su subordinación a las limitaciones derivadas de la función social de la propiedad, de la economía general y la planificación, o de los principios rectores de la política económica y social, entre los que se sitúan destacadamente los derechos a la salud (artículo 43) y al medio ambiente adecuado (artículo 45), y los de los consumidores y usuarios (artículo 51). Ahora bien, también la Constitución establece el deber de atender al desarrollo y modernización de todos los sectores económicos (artículo 130.1), lo que sitúa la cuestión, en definitiva, en la necesidad de procurar un punto de equilibrio que permita compaginar la protección de ambos bienes constitucionales: el ambiente adecuado y el desarrollo económico (Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982 de 4 de noviembre). Por eso, la imprescindible unidad del mercado sólo puede conseguirse mediante una regulación que procure de forma unitaria y conjunta ese punto de equilibrio, sin ignorar las exigencias sanitarias y ambientales pero también sin minusvalorar la necesidad de garantizar el desarrollo económico (…)
Desde esta perspectiva, la regulación estatal no es un simple mínimo común que pueda ser unilateralmente ampliado por las Comunidades autónomas con pretendido amparo en los títulos competenciales de ambiente y sanidad, como precisamente en este caso sostiene la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sino más bien un marco normativo general con vocación de aplicación sobre la totalidad del territorio nacional, que pondera equilibradamente los diversos intereses concurrentes, definiendo los requisitos técnicos del despliegue de la red que se consideran necesarios para garantizar tanto un desarrollo eficaz de las telecomunicaciones como la salud de los ciudadanos y la preservación del ambiente.
Si se caracterizara la regulación estatal como un simple mínimo común denominador, que puede ser superado por las Comunidades mediante el incremento de las restricciones y limitaciones para las empresas con base en razones sanitarias o ambientales, el propio equilibrio de la regulación, y, en definitiva, la unidad del mercado, que se garantiza a través de esa regulación única y común, se desvirtuaría, frustrándose así el objetivo que ha guiado la atribución competencial para el Estado, que resulta del tantas veces mencionado artículo 149.1.21 de la Constitución” (FJ 12).
“Nos parece evidente que la determinación de los estándares de tecnología idóneos es una cuestión que entra de lleno en el ámbito reservado para el legislador estatal ex artículo 149.1.21 de la Constitución, conclusión que no se desvirtúa por el hecho de que esa obligación se enmarque en una finalidad de índole ambiental, cual es prevenir las afecciones al paisaje y las emisiones, pues, como ya hemos dicho antes y ahora reiteramos, esa finalidad no puede ser esgrimida para diluir la competencia exclusiva estatal y fraccionar la unidad del mercado en tantas regulaciones como Comunidades Autónomas e incluso Ayuntamientos haya en función de lo que cada uno estime como más adecuado a estos efectos.
Podría oponerse a nuestra conclusión que el precepto no dispone que será la Comunidad Autónoma la que fije esos estándares, sino que presupone lo establecido en la normativa estatal y se limita a ordenar que las operadoras ajusten o adapten sus instalaciones a las peculiares circunstancias de cada emplazamiento, desde la perspectiva de la menor afección al ambiente, pero siempre en el marco de los parámetros técnicos predefinidos por el Estado.
Empero, esta objeción carece de validez, para enervar la conclusión que hemos alcanzado, por dos razones:
En primer lugar, porque los términos literales del artículo 6.2 .a) son que los titulares de las actividades deberán ejercerlas utilizando la mejor técnica disponible, y no menciona, ni en este artículo ni en ningún otro del reglamento, que esa técnica será la que establezca el Estado. Más aún, el precepto se remite a la Ley autonómica 3/1998 , de Intervención Integral de la Administración Ambiental, la cual, a su vez, tampoco se remite a estos efectos a la legislación estatal, más bien, al contrario, dibuja un marco normativo en el que el ordenamiento estatal no se menciona ni se contempla, al menos a los efectos que ahora interesan.
En segundo lugar, porque no cabe extender generalizadamente y sin matices a este Orden jurisdiccional el siempre polémico método de las llamadas “sentencias interpretativas” con el mismo sentido y alcance con que lo hace el Tribunal Constitucional, a fin de que los Tribunales contencioso-administrativos fijemos un contenido de la norma que realmente ésta no explicita, ni cabe inferir de forma implícita aunque evidente, pero que permita salvar su legalidad. Como es bien sabido, el Tribunal Constitucional dicta “sentencias interpretativas” con el fin de limitar la declaración de inconstitucionalidad únicamente a los casos en que no es posible salvar el precepto cuestionado con una ” interpretación conforme “; pero en el ámbito de la Jurisdicción contencioso- administrativa tal posibilidad se encuentra con el obstáculo de que no incumbe a este Tribunal determinar la forma en que han de quedar redactadas las normas jurídicas (artículo 71.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ) (…)
En este caso, el artículo 6.2 .a) no remite la determinación de esa mejor técnica disponible a la legislación estatal ni cabe entender que eso es evidente aunque no se diga de forma expresa, sino que deja la cuestión en un nivel de incertidumbre que pugna frontalmente con la imprescindible seguridad jurídica que debe presidir las relaciones de los operadores con la Administración en un marco económico como éste, tan necesitado de certeza y previsibilidad con el fín de servir de referencia para guiar las decisiones empresariales” (FJ 15).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de gran interés para fijar el alcance de las competencias autonómicas para regular cuestiones técnicas relativas a la ordenación de las comunicaciones por telefonía móvil. Se trata éste de un ámbito, como sucede en otros sectores ambientales, donde se entrecruzan varios títulos competenciales estatales y autonómicos. Por una parte, el Estado tiene la competencia exclusiva sobre telecomunicaciones. Por otra, las Comunidades Autónomas poseen competencias en ámbitos sectoriales que pueden incidir directamente sobre esta materia (medio ambiente, sanidad, urbanismo…). En esta ocasión, el Tribunal Supremo otorga prevalencia a la competencia estatal por entender que en este ámbito concurre un interés general superior que debe salvaguardarse (garantizar la operatividad del mercado de las telecomunicaciones como mercado único, sobre la base de que la propia naturaleza de este sector exige una regulación general común para toda la nación) y limita enormemente las competencias autonómicas en esta materia. Cabe preguntarse qué sucederá en un futuro si este tema llega al Tribunal Constitucional con motivo del análisis de alguna de las leyes autonómicas que regulan las instalaciones de radiocomunicación; y qué ámbito queda, después de esta Sentencia, para regulaciones autonómicas relativas a la ordenación de las comunicaciones por telefonía móvil.
