Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 17 de febrero de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Javier Albar García)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 208/2025 – ECLI:ES:TSJAR:2025:208
Palabras clave: Espacios naturales protegidos. Instrumentos de gestión y planificación. Ordenación de los recursos naturales.
Resumen:
Por una Organización No Gubernamental se interpone recurso contencioso-administrativo contra la inactividad reglamentaria del Gobierno de Aragón en la elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (en adelante, PORN) de Anayet-Partacua, iniciado por el Decreto 223/2006, de 7 de noviembre, del Gobierno de Aragón.
Pretende a través del recurso que se condene a la Administración demandada al cumplimiento de sus obligaciones respecto de la elaboración y aprobación del citado PORN. Subsidiariamente, solicita que se declare no ser conforme a derecho la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, de la solicitud, de fecha 7 de marzo de 2023, de reanudación de la tramitación del referido PORN.
Consultado el citado Decreto 223/2006, de 7 de noviembre, hay que tener en cuenta que el ámbito del PORN que pretende aprobarse se ubica en el Pirineo Aragonés, y “se sitúa en la vertiente meridional y sector central del Pirineo Aragonés, al norte de la provincia de Huesca. Los límites del Plan conectarían por el oeste con el río Aragón, y por el norte con el Parque Nacional de los Pirineos (Francia) y el entorno de la estación de esquí alpino de Formigal. Quedaría incorporada la margen izquierda del río Aragón con los valles de Canal Roya, Izas e Ip, extendiéndose hacia el este de forma que se incluye todo el entorno del Anayet, la cuenca del río Escarra y los praderíos de Lana Mayor. Por el sur, rebasaría la orla cretácica de Sierra Partacua para alcanzar la cabecera del Aurín y parte del Sobremonte. Administrativamente, afecta a los municipios de Canfranc, Villanúa, Sabiñánigo, Biescas y Sallent de Gállego”.
Además, “el ámbito del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales incluye en su totalidad los Lugares de Interés Comunitario denominados LIC «Pico y Turberas del Anayet», LIC «Turberas de Acumuer» LIC «Río Aurín», LIC «Collarada y Canal de Ip» y LIC «Monte Pacino». Además, se incluye gran parte de los LIC «Curso Alto del río Aragón», y «Telera – Acumuer» todos ellos dentro de la Región Alpina. Asimismo se incluye la totalidad de la Zona de Especial Protección para las Aves ES0000277 «Collarada-Ibón de Ip». Además hay que señalar que el ámbito territorial de estos espacios de la Red Natura 2000 está asimismo incluido en el Plan de Recuperación del quebrantahuesos (Gypaetus barbatus) aprobado por Decreto 45/2003, de 25 de febrero del Gobierno de Aragón”.
Al respecto, sostiene la recurrente que existe para la administración demandado un mandato legal de planificación de los recursos naturales, existiendo un Informe del Servicio de Espacios Naturales y Red Natura 2000 de la propia administración, de fecha 25 de mayo de 2022, que consideró que concurrían las mismas circunstancias ambientales que justificaron la protección.
A juicio del Tribunal, la cuestión esencial para dirimir el pleito estriba en si resulta o no de aplicación lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 26 de junio, por la que se modifica la Ley 6/1998. Es decir, según la redacción dada por una norma aprobada 8 años después de darse por iniciado el trámite de aprobación del PORN.
Y es que, tal artículo 26.6 (hoy derogado) establecía que “el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales deberá ser aprobado en el plazo de dos años, a contar desde la Orden de inicio. No obstante, cuando existan razones que lo justifiquen, el Gobierno de Aragón podrá acordar una ampliación de plazo que no podrá exceder de un año”.
Sobre la cuestión de la vigencia del plazo de dos años para la aprobación del PORN establecido en una norma aprobada con posterioridad, había que tener en cuenta la disposición transitoria 2ª de la antedicha Ley 6/2014, de 26 de junio, en cuya virtud “a los procedimientos de elaboración de planes de gestión de Espacios Naturales Protegidos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior, siempre que los planes se aprueben en el plazo máximo de dos años”.
La Sala entiende aplicable el plazo de dos años para la elaboración del PORN, que ha sido superado ampliamente, entendiendo que el procedimiento de aprobación de este instrumento ha caducado, por lo que desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo.
Destacamos los siguientes extractos:
“La demanda sostiene, sustantivamente, que hay un mandato legal de planificación de los recursos naturales, art. 2 y 4 de la ley 4/1989 de 27 de marzo y de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y arts. 4 y 23 de la Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, basadas en última instancia en el art. 45 CE, y que dicho cumplimiento se inició con el Decreto 223/2006, de 7 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se inicia el procedimiento de aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Anayet-Partacua y se crea un Consejo consultivo y de participación, elaboración que se detuvo el 11 de marzo de 2010, si bien el Informe del Servicio de Espacios Naturales y Red Natura 2000 de la propia Administración demandada, de fecha 25 de mayo de 2022 consideró que concurrían las mismas circunstancias que justificaron la protección, la cual se ha venido proporcionando por las medidas cautelares que incluía el art. 4 del Decreto, y que el 27 de enero de 2023, desde la Dirección General de Medio Natural del Gobierno de Aragón se reanudó la tramitación del procedimiento de aprobación del P.O.R.N. Anayet-Partacua, cursándose diferentes solicitudes a distintos órganos del propio Gobierno de Aragón, así como otros organismos e instituciones, con la finalidad de proceder a la constitución del Consejo Consultivo y de Participación Anayet-Partacua, creado por el art. 5 del Decreto 223/2006, pero nunca formalmente constituido.
Posteriormente, por la DP de Huesca, en un informe jurídico, se suscitó la caducidad, que nadie había planteado, la cual fue asumida por un informe de los servicios Jurídicos de la CA, estando basada tal oposición en el intento de plasmar el proyecto de unión de las Estaciones de esquí de Formigal, Candanchú y Astún, el cual fue desechado el 10 de mayo de 2023, con posterioridad a haber planteado la recurrente la reanudación del trámite, marzo de 2023, pero antes de interponerse el recurso”.
“La conclusión es clara, la DT habla de gestión en un sentido extremadamente genérico, y con ello se está aludiendo al plazo de los PORN, único previsto en la ley, y que por tanto se aplica a los iniciados con anterioridad, se entiende, eso sí, aunque no lo dice expresamente, a partir de la norma.
Finalmente, si atendemos al espíritu y finalidad de la norma, también hay que concluir que si se ha pretendido fijar un plazo de dos años, prorrogable otro, ello es con el fin de estimular la diligencia administrativa y evitar desfases entre la situación contemplada y los fines y objetivos de la norma entre el momento en el que se inició y en el que se aprueba definitivamente.
Así mismo, hay que tener en cuenta que la aprobación conllevó unas medidas cautelares, art. 4, que dice “1. Durante la tramitación de este Plan, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de a realidad física y biológica, que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del mismo”, reseñando en el apartado 2 más de veinte actividades que requieren un informe favorable del Departamento de Medio Ambiente, lo que supone la restricción de derechos en todo el territorio delineado, lo que no puede prolongarse indefinidamente.
En definitiva, la seguridad jurídica, consagrada en el art. 9.3 CE, está detrás de dicha norma limitadora del tiempo máximo para su aprobación.
Pues bien, si se parte de esas finalidades, no hay ningún motivo para hacer una excepción para procedimientos iniciados con anterioridad, en este caso se inició 17 años antes de interponerse el recurso, y ocho años antes de establecerse el límite de dos años”.
Comentario del Autor:
La planificación de los espacios naturales protegidos cuenta con una elevada complejidad técnica, lo que suele desembocar en ocasiones en un retraso en la aprobación de este tipo de planes. A este respecto, destaca del caso analizado el retraso de casi 20 años que lleva, por el momento, la planificación de un ámbito con un elevado interés ambiental.
Por otro lado, resulta de interés de la sentencia su declaración sobre la naturaleza de disposición de carácter general del PORN. Hay que tener en cuenta a este respecto que a los PORN, dada su naturaleza de disposiciones de carácter general, no les resulta de aplicación los plazos generales de caducidad de los actos administrativos (ley 39/2015 y antes Ley 30/1992). Pero la legislación aragonesa sí que prevé un plazo de caducidad para su tramitación. Puede consultarse a este respecto el comentario de la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2016, publicado en este REVISTA por la profesora Lucía CASADO CASADO.
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