Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 31 de julio de 2024 (Sala de lo Contencioso, Sección 2ª. Ponente: María Rosario Cardenal Gómez)
Autora: María Pascual Núñez, Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ: STSJ AND 14264/2024 – ECLI:ES:TSJAND:2024:14264
Palabras clave: Urbanismo. Contaminación Acústica. Evaluación Ambiental. Principio de no regresión.
Resumen:
La sentencia objeto de este análisis resuelve el recurso que impugnó la aprobación definitiva de la zonificación acústica de Torremolinos, realizada en sesión plenaria del Ayuntamiento el 26 de mayo de 2022 y publicada en el BOP de Málaga el 20 de septiembre de 2022. Se solicita la nulidad de dicha zonificación por tres razones principales: i) la previa declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del que deriva; ii) la falta de motivación en sus determinaciones, que resultan contradictorias con sus objetivos y caen en arbitrariedad; y iii) no haber comunicado la resolución de las alegaciones presentadas, las cuales fueron desestimadas sin justificación técnica.
A los anteriores efectos, la recurrente invoca el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haberse producido indefensión por la falta de respuesta a las alegaciones formuladas el 18 de octubre de 2021 (art. 24 CE), y critica la falta de motivación técnica en la aprobación definitiva de la zonificación, que desestimó las alegaciones sin un informe técnico adecuado. La Administración se opone a los motivos esgrimidos por la actora.
La Sala, al considerar las posiciones de las partes, inicia su razonamiento aludiendo a la nulidad del PGOU de Torremolinos, motivo que considera suficiente para estimar el recurso, haciendo innecesario abordar otros argumentos presentados por la parte recurrente. La sentencia en el procedimiento 776/19 declara nulas las resoluciones de la Comisión Territorial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Junta de Andalucía y de la Delegación Territorial de Fomento, que aprobaron parcialmente la revisión del PGOU de Torremolinos. La nulidad se fundamenta en la falta de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) adecuada, lo que afecta la validez del plan en su totalidad. Dicha EAE no cumplió con los estándares de la normativa europea y estatal, destacando deficiencias en la definición de alternativas y su impacto ambiental. En este sentido, se cita la STS de 22 de julio de 2021, que declara que la evaluación debe realizarse desde la fase inicial del plan, asegurando la protección ambiental antes de decisiones que puedan comprometer el medio ambiente.
El Tribunal basa su razonamiento en el principio de no regresión en materia ambiental e infiere que, aunque la nulidad de un plan urbanístico por razones medioambientales podría, en teoría, llevar a una menor protección ambiental al revivir un plan anterior, esto requiere un análisis comparativo material de las ordenaciones del suelo desde una perspectiva ambiental. Sin embargo, en el caso concreto, no se realizó tal análisis, de modo que no se puede afirmar que el principio de no regresión se vea afectado simplemente por la reviviscencia de un plan anterior debido a la nulidad del plan actual.
La sentencia concluye que el PGOU de Torremolinos está viciado desde su origen, y su nulidad implica que la zonificación acústica, derivada de este plan, también debe ser anulada. La declaración de nulidad del PGOU se basa en la necesidad de una nueva evaluación ambiental completa, impidiendo su subsanación o convalidación, y subraya la importancia de la protección ambiental en la planificación urbanística.
Consecuentemente, estima el recurso y declara la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torremolinos de 26 de mayo de 2022, de aprobación definitiva de la Zonificación Acústica.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En el caso de autos, el vicio del que adolece el plan enjuiciado es de una entidad, no sólo formal, sino material que afecta al plan en su integridad.
En efecto, tal y como ha recordado el Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2017, en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental de planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, tiene una «finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales», impidiendo su subsanación o convalidación (FJ 5 de dicha sentencia). Nos remitimos aquí a las anteriores consideraciones sobre la finalidad institucional justificadora de la EAE y la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañe desde el principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan con las que debe acompasarse.”.
“(…) Así, en el caso que nos ocupa, la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales»”.
“(…) Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental». Pues bien, no cabe descartar, desde un punto de vista teórico o dialéctico, que tal principio de no regresión pueda, en las circunstancias del caso, verse afectado y ser tenido en cuenta-y ponderado- al tiempo de declararse la nulidad de un plan urbanístico, dando lugar a una limitación o matización del alcance de esa declaración de nulidad. En el caso de autos, tanto el auto de admisión como el planteamiento del recurrente, anudan su lesión, exclusivamente, a la mera reviviscencia del planeamiento anterior como consecuencia de los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho. Y esta premisa, a la que debe ceñirse nuestro pronunciamiento, necesariamente vinculado al caso (por todas, sentencia de27 de junio de 2022, rec. 6331/2021), no puede ser compartida. Afirmar que un plan urbanístico que se anula por razones medioambientales y, en concreto, como aquí ha ocurrido, por deficiencias sustanciales en su tramitación ambiental, conlleva un mayor nivel de protección del medio ambiente que el proporcionado por el plan que recupera vigencia debido a dicha anulación, requiere de un análisis material comparativo de la respectiva ordenación del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva ambiental, análisis material, ciertamente complejo, que aquí no se ha producido.”.
“(…) Por todo lo anterior declarada la nulidad del PGOU de Torremolinos este documento de zonificación por él ordenado realizar y basado en sus determinaciones tiene que seguir también su mismo destino y quedar afectado por la declaración de nulidad de aquél.”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento de autos indica cómo debe interpretarse el principio de no regresión en materia ambiental en relación con la aprobación de un PGOU y el establecimiento de la zonificación acústica dimanante del mismo. A los anteriores efectos, considera que la nulidad de un plan urbanístico por deficiencias en su tramitación ambiental no conlleva automáticamente un retroceso en la protección ambiental, sino que requiere un análisis comparativo detallado de las ordenaciones del suelo implicadas.
El fallo también destaca la interdependencia entre el planeamiento urbanístico y la zonificación acústica, subrayando que la nulidad de un PGOU debido a la falta de una EAE adecuada, afecta a todos los instrumentos derivados de dicho plan, como es el caso de la zonificación acústica. Esto refuerza la idea de que la planificación urbanística debe integrarse con consideraciones ambientales desde el principio, garantizando que los planes y programas no solo cumplan con los requisitos legales, sino que también promuevan un desarrollo sostenible.
