Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 22 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Hugo Manuel Ortega Martín)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 343/2024 – ECLI:ES:TSJNA:2024:343
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Declaración de impacto ambiental. Energía eólica. Evaluación de impacto ambiental (EIA). Procedimiento administrativo.
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden Foral 68E/2023, de 15 de marzo, de la consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, que inadmite la alzada frente a la resolución 46E/2023, de 19 de enero de 2023, del director general de Medio Ambiente (Declaración de Impacto Ambiental desfavorable) para el proyecto “Parque eólico Espinar”. El recurrente es la empresa promotora del Parque eólico situado en Navarra.
Las pretensiones del recurrente son la nulidad de la Orden recurrida, solicitando que se declare el carácter favorable de la Declaración de Impacto Ambiental (en adelante, DIA) al entender que no concurren ni motivos jurídicos ni técnicos que justifiquen su carácter desfavorable. Y, subsidiariamente, se decrete la retroacción de las acciones ordenando a la Dirección General de Medio Ambiente, a fin de que dicte una nueva DIA que sustituya a la anterior conforme a Derecho y, por consiguiente, de carácter favorable y con efectos retroactivos.
En cuanto a los motivos concretos, indica que la DIA desfavorable tendría en realidad, como
efecto, el excluir el pronunciamiento del órgano competente para emitir las autorizaciones administrativas de la instalación, haciéndolo irrelevante, causando indefensión e impidiendo la continuación del procedimiento. Por ello entendería que la DIA desfavorable sería recurrible, conforme al artículo 25 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En este sentido, entiende que la DIA ya no es un mero acto de trámite, sino que tendría el carácter de cualificado. Al menos en el contexto del desarrollo de instalaciones de generación eléctrica bajo el amparo del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. Y ello así por cuanto entiende que si en el plazo fijado no se obtenía una DIA desfavorable, se producía la caducidad automática de los permisos. De este modo, señala que se dan los requisitos para entender que la DIA, pese a ser un acto de trámite, reuniría los requisitos para ser recurrible (finalizador del procedimiento, decide el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, causa indefensión y perjuicio irreparable).
Al margen, el recurrente expone otros motivos de nulidad sobre el fondo del asunto, de cuya exposición prescindo, por cuanto la resolución de la cuestión de si la DIA desfavorable es recurrible o no, resulta determinante en el fallo de la sentencia.
A este respecto, comienza la sentencia analizada exponiendo la naturaleza de la DIA, señalando que esta se configura como un Informe preceptivo y determinante del órgano ambiental emitido en el procedimiento de autorización del proyecto. Y por ello, dada esta naturaleza de Informe, entiende la Sala que no cabe su impugnación separada, citando por ello jurisprudencia propia y del Tribunal Supremo. Al parecer de la Sala, el hecho de que esta jurisprudencia se refiera a DIA´s favorables (frente a la desfavorable ahora recurrida), no alteraría su aplicación al caso que nos ocupa.
Tampoco entiende la Sala que deba reputarse a la DIA desfavorable como acto de trámite cualificado, al entender que quedaría intacto el recurso frente al acto final, esto es, la resolución del órgano sustantivo que no autorizase el proyecto de energía eólica. Sin que la circunstancia de la caducidad decretada en su día, por sobrepasar el plazo para obtener una DIA favorable (fijado en el Real Decreto-Ley 23/2020, de 23 de junio), sea determinante para cambiar el parecer de la Sala, pues esta caducidad podría ser dejada sin efecto judicialmente.
Por todo ello se desestima el recurso contencioso-administrativo.
Destacamos los siguientes extractos:
“Como se ve, en la normativa referida se establece expresamente que la Declaración de Impacto Ambiental es un informe preceptivo y determinante del órgano ambiental emitido en el procedimiento de autorización del proyecto y que no será objeto de recurso, sin perjuicio de los que, en su caso procedan en vía administrativa y judicial frente al acto por el que se autoriza el proyecto. En consecuencia, dado el tenor literal del precepto, no cabe interponer recurso directo frente a la Declaración de Impacto Ambiental.
[…]
El mismo criterio de irrecurribilidad de forma separada de la DIA respecto a la resolución final del proyecto ha sido acogido por esta Sala en la sentencia de 31 de mayo de 2022, rec. nº 272/2021 deducido frente a la resolución de 28 de diciembre de 2020 -confirmada en alzada al inadmitirse este recurso-, del director general de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental de cuatro parques eólicos, en la que se dice “lo cierto es que la inadmisión es conforme a derecho, dado que la Declaración de impacto ambiental no puede ser objeto de recurso sin perjuicio de impugnarla una vez se dicte el proyecto al que sirve”. Este criterio ha sido mantenido en las recientes sentencias de 23 de enero de 2024, rec. 30/ 2023 y rec. 99/2023.
Es cierto que en dichas sentencias se trataba de una DIA favorable, pero en la normativa expuesta no se efectúa la distinción que pretende la parte actora según se trate de una DIA favorable o desfavorable, pudiendo, a su juicio, impugnar de manera autónoma una DIA desfavorable porque es la que impide la continuación del procedimiento, en tanto que la DIA favorable no produce ese efecto negativo para la parte recurrente. La naturaleza de la DIA como informe preceptivo y determinante no se trastoca por el hecho de que sea favorable o
desfavorable a los intereses del solicitante, como tampoco se trastoca en el supuesto de que el recurrente sea quien impugne una DIA favorable a la instalación de un parque eólico. Esa alteración del régimen de recursos, en todo caso, debería venir establecida en la Ley y nada de ello se recoge en la normativa expuesta.
Dada su naturaleza jurídica de informe, no cabe su impugnación separada de la resolución final en la que se analiza la misma y se toma en consideración para dictar dicha resolución final. Por ello, como se recoge en el art. 41.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, es impugnable en el momento de recurrir la resolución por la que se autorice o no el proyecto (no antes), aunque en ese momento hayan transcurrido los plazos para interponer recurso de alzada o recurso contencioso administrativo de forma separada frente a la DIA y no cabría alegar la excepción de acto consentido y firme frente a la DIA (STS de 09 de febrero de 2022, recurso de casación 720/2021; ROJ: STS 586/2022- ECLI:ES:TS:2022:586)”.
“De esta regulación no se desprende que haya de ser directamente recurrible la DIA desfavorable como aduce la recurrente. Es cierto que el Real Decreto-ley establece una serie de hitos que deben cumplirse en la tramitación de la autorización del parque eólico: uno de los hitos es la obtención de la DIA favorable, con un plazo de 27 meses, y otro, la obtención de la autorización administrativa previa, en un plazo de 30 meses. Añade que la no acreditación ante el gestor de la red del cumplimiento de dichos hitos administrativos en tiempo y forma supondrá la caducidad automática de los permisos de acceso y, en su caso, de acceso y conexión concedido.
Esta consecuencia va orientada a ordenar una cantidad muy elevada de solicitudes de acceso a la red eléctrica por instalaciones de energías renovables, como se recoge en la exposición de motivos; no obstante, estos plazos no tienen en cuenta los posibles recursos judiciales que se puedan interponer, bien por el promotor, bien por terceros que se opongan al proyecto, puesto que, en caso de recurso judicial, no es factible cumplir estos plazos.
Obtener la DIA favorable también incluye la posibilidad de que, a través del recurso frente a la decisión final, se repute favorable por los Tribunales de Justicia. Si se ha producido caducidad de los permisos de acceso y conexión, se puede articular también la pretensión de dejarla sin efecto en el recurso frente al acto verdaderamente finalizador, en este caso, la resolución 51/2023, de 17 de abril, de la directora general de Industria, Energía y Proyectos Estratégicos S4 denegatoria de autorización administrativa previa, publicada en el BON nº 102, de 16 de mayo de 2023, recurrida en alzada por la actora (pág. 4 de la demanda), y todo ello sin perjuicio de los recursos frente a la cancelación de los permisos, que el propio actor manifiesta que se encuentra recurrido ante la AN en el P.O. 1094/2023.
El Real Decreto-ley no deroga el art. 41.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, y cuando el legislador, al aprobar este Real Decreto-ley, ha considerado necesario reformar la Ley 21/2013, así lo ha hecho, como se ve, por ejemplo, en los arts. 34, 43 y 47 de la misma (art. 8 del Real Decreto-ley 23/2020), por lo que tampoco, desde este punto de vista cabe estimar la pretensión de la parte recurrente.
El derecho de defensa del actor se preserva con la posibilidad de recurso frente al acto por el que se autoriza el proyecto, como establece expresamente el art. 41.4 de la Ley 21/2103, en este caso, la resolución 51/2023, de 17 de abril, de la Directora General de Industria, Energía y Proyectos Estratégicos S4 se deniega la autorización administrativa previa, publicada en el BON nº 102, de 16 de mayo de 2023.
En consecuencia, no puede ser calificado como acto de trámite cualificado, que permita su impugnación separada del acto que resuelve sobre la autorización administrativa previa, lo que determina la desestimación de este motivo de recurso”.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia concerniente a la naturaleza jurídica de las Declaraciones de Impacto Ambiental que debe formularse en procedimientos de autorización de proyectos relacionados con la generación de energía. Es bien sabida la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite no recurrible directamente. Esta naturaleza en nada se ve alterada por razón de que tal Declaración sea desfavorable, ni porque quede inserta en un procedimiento autorizatorio de un proyecto de generación de energía de los regulados en el antedicho Real Decreto-Ley (regulación que establece una serie hitos -como es la obtención de DIA favorable-, cuyo incumplimiento lleva aparejada automáticamente su caducidad).
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