Sentencia, 29/2024, de 28 de febrero de 2024, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: María Luisa Balaguer Callejón)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ECLI:ES:TC:2024:29. Boletín Oficial del Estado, de 3 de abril de 2024, número 82.
Palabras clave: Suelo. Urbanismo. Territorio. Derogación. Modificación legislativa.
Resumen:
Consideramos de interés el comentario de esta sentencia por lo singular de la situación creada al haberse aprobado una ley posterior que regula el objeto del recurso interpuesto por su posible inconstitucionalidad. En concreto, el objeto de la misma fue la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, publicada en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» núm. 251, de 15 de octubre de 2020.
En concreto, la inconstitucionalidad se plantea por determinados vicios de inconstitucionalidad formal asociados a la limitación de la potestad de enmienda que deriva del recurso al procedimiento de lectura única del art. 167.2 RAM y a la insuficiencia del quorum en la votación destinada a aprobar la ley. Las dos cuestiones derivan en lesión de los arts. 1.1, 9.3 y 23.2 CE.
Como ya se ha comentado, tras la interposición del recurso de inconstitucionalidad, fue publicada la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2022, de 21 de diciembre, de medidas urgentes para el impulso de la actividad económica y la modernización de la administración de la Comunidad de Madrid, que contiene una disposición derogatoria única con el siguiente contenido:
«1. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente ley.
2. En particular quedan derogadas la Ley 1/2020, de 8 de octubre, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid». Por consiguiente la pregunta que se nos plantea es que sucede en este tipo de situaciones cuando una ley objeto de proceso ha quedado derogada por otra ley posterior.
Manifiesta el Tribunal, haciendo mención al fundamento jurídico 1 del ATC 147/2009, de 12 de mayo que este tipo de situaciones originan la extinción del objeto del proceso constitucional. Simplemnete con constatar que la redacción objeto de impugnación ha dejado de estar en vigor determina, la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad.
Sin embargo existen dos posible excepciones justificadas conforme a la jurisprudencia. La primera se refiere a la impugnación, de la constitucionalidad de los decretos-leyes por falta de concurrencia del presupuesto habilitante. Manifiesta el Tribunal la existencia de jurisprudencia según la cual la modificación legislativa posterior del decreto-ley impugnado, no impide a la jurisdicción constitucional controlar si la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se ejerció siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional. El argumento para mantener el interés del recurso es asegurar que el Tribunal vele por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo.
Una segunda posibilidad sucede en los casos que se articulan contra una norma con rango de ley posteriormente derogada o modificada. En estos casos, la jurisprudencia opta por la pervivencia del objeto del recurso que inspira la excepción relativa al recurso contra decretos-leyes. La decisión sobre si mantener o no el objeto del recurso va a estar condicionado de si la nueva normativa, plantea o no los mismos problemas competenciales señalados en el recurso de inconstitucionalidad.
Por consiguiente, si la normativa con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto.
También se dan otros supuestos en los que no concurren las excepciones expuestas, como en la STC 153/2016, de 22 de septiembre, el Pleno del Tribunal decidió continuar con su tramitación. En este supuesto el Tribunal consideró que debía conocer del asunto en ejercicio de su «“función esencial de […] garantizar ‘la primacía de la Constitución’ (art. 27.1 LOTC) y asegurar el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema.
En esta ocasión, el presente recurso de inconstitucionalidad se basa únicamente en elementos procedimentales que pueden haber vulnerado el art. 23.2 CE.
Finalmente, el Tribunal concluye que se aprecia la desaparición del objeto al apreciar vulneraciones constitucionales invocadas por los recurrentes respecto de la existencia de vicios procedimentales en la aprobación de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2020. Las quejas alegadas han desaparecido sobrevenidamente al haber sido derogada la ley resultante por una regulación posterior, sin que concurra, tampoco, ninguno de los supuestos que contempla la doctrina de este tribunal para justificar el enjuiciamiento de normas legales derogadas.
En este caso y, según lo expuesto anteriormente, el Tribunal Constitucional ha decidido declarar extinguido, por pérdida sobrevenida del objeto, el presente recurso de inconstitucionalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) Manifiesta el Tribunal, haciendo mención al fundamento jurídico 1 del ATC 147/2009, de 12 de mayo, «puede decirse que por regla general la modificación, derogación o pérdida de vigencia de los preceptos legales controvertidos conlleva la extinción del objeto del proceso constitucional (al respecto, STC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2)». Ello se aplica en particular cuando nos encontramos ante impugnaciones basadas en motivos sustantivos, como puede ser la vulneración de derechos fundamentales, en cuyo caso, la sola constatación de que la redacción impugnada ha dejado de estar en vigor determina, como regla general, la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 2 b)].
(…) En estos casos una reiterada jurisprudencia sostiene que la modificación legislativa posterior del decreto-ley impugnado, no impide a la jurisdicción constitucional controlar si la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se ejerció siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional. La razón de ser del mantenimiento del interés del recurso y, por tanto, de la conservación del objeto del mismo, es asegurar que el Tribunal vele «por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo [SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 2, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 2 B)]» (STC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 2).
(…) Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, y ello ha de decidirse en términos de validez o invalidez ex origine de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo constitucional” (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2)». Sin embargo, a diferencia de lo que allí ocurría, el presente recurso de inconstitucionalidad se basa únicamente en elementos procedimentales que pueden haber vulnerado el art. 23.2 CE. Este mismo objeto es el que ha sido planteado en tres recursos de amparo, los núm. 27-2021, 29-2021 y 31-2021, interpuestos, respectivamente, por diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Más Madrid, del Grupo Parlamentario Unidas Podemos-Izquierda Unida-Madrid en Pie, y del Grupo Parlamentario Socialista, todos de la Asamblea de Madrid, por lo que la vulneración del derecho fundamental afectado por la actuación de los órganos de la Asamblea de Madrid será, en su caso, restituida en aquellos procesos, especialmente diseñados para la tutela de los derechos y libertades fundamentales, también en la tramitación legislativa a través del art. 42 LOTC.
(…) Este mismo objeto es el que ha sido planteado en tres recursos de amparo, los núm. 27-2021, 29-2021 y 31-2021, interpuestos, respectivamente, por diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Más Madrid, del Grupo Parlamentario Unidas Podemos-Izquierda Unida-Madrid en Pie, y del Grupo Parlamentario Socialista, todos de la Asamblea de Madrid, por lo que la vulneración del derecho fundamental afectado por la actuación de los órganos de la Asamblea de Madrid será, en su caso, restituida en aquellos procesos, especialmente diseñados para la tutela de los derechos y libertades fundamentales, también en la tramitación legislativa a través del art. 42 LOTC.
Comentario del autor:
En la presente sentencia, la mayoría del pleno del tribunal ha decidido desestimar el asunto por pérdida de objeto al haber sido derogada previamente la norma, lo que quita el sentido del pleito expuesto. Se trataba de una norma que, entre otros aspectos, incidía en la liberalización del sector urbanístico con el fin de promover dicha actividad. Preveía “reducir la burocracia en la supervisión de las actuaciones de edificación y uso del suelo”.
Los recursos planteados ante el Constitucional están fundamentados no por el contenido sino por el proceso de aprobación. La actora entendió que se aprobó sin el número suficiente de diputados en las votaciones.
El Tribunal, finalmente establece que, según la STC 134/2011 y su Fundamento Jurídico 2b), si «la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto» [STC 134/2011, FJ 2 b)].
Por consiguiente, al desaparecer el objeto del recurso en relación con las vulneraciones constitucionales invocadas por los recurrentes respecto de la existencia de vicios procedimentales en la aprobación de la Ley, las quejas alegadas han desaparecido sobrevenidamente al haber quedado derogada la ley resultante por una regulación posterior, sin que concurra, tampoco, ninguno de los supuestos que contempla la doctrina de este tribunal para justificar el enjuiciamiento de normas legales derogadas. Esta cuestión puede suceder en determinados casos.
