Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2024 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1858/2024 – ECLI:ES:TS:2024:1858.
Palabras clave: Planificación hidrológica. Usos del agua. Desalinización. Concesión. Convenios.
Resumen:
La Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 375/2023 interpuesto por Mercantil contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 6 de febrero de 2023, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. De forma específica, se impugna el anexo X, relativo a las disposiciones normativas del plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura, y, en particular, las disposiciones previstas en los artículos 34, en cuanto a los criterios generales para la utilización de las aguas superficiales y subterráneas, el artículo 36 respecto de las concesiones destinadas a la regularización de los aprovechamientos y el artículo 38, en relación con la limitación de los plazos concesionales, y preceptos conexos, y todo ello vinculado a las aguas desalinizadas. Es parte recurrida la Administración General del Estado.
La recurrente había celebrado, con fecha 23 de julio de 2009, convenio regulador del suministro de agua desalinizada para regadío agrícola de la desalinizadora de Valdelentisco y su red de distribución. En este sentido, el Convenio se celebra con la Sociedad Estatal AGUAS DE LA CUENCA DEL SEGURA, S.A. (ACUAMED), cuyo objeto social es la contratación, construcción y explotación de obras hidráulicas, así como la gestión de obras y recursos hídricos, de forma que venía utilizando recursos hídricos procedentes de una desalinizadora al amparo del referido convenio. Al respecto, la recurrente entiende que los preceptos enumerados en el apartado anterior someten al régimen de concesión administrativa los recursos hidráulicos obtenidos por el proceso de desalinización, de manera que no pueden considerarse recursos externos a los efectos de la regularización de los usos consolidados (en los términos de la norma impugnada), y, en consecuencia, se vulneraría la validez del convenio suscrito con la Sociedad Estatal responsable de la desalinizadora de Valdelentisco, en tanto que título habilitante para adquirir el derecho al aprovechamiento privativo de agua desalinizada.
En línea con la anterior, la recurrente insiste en que el Real Decreto impugnado no respeta las situaciones ya creadas con los convenios suscritos por los particulares con sociedades estatales, por desconocer que se constituyen en título habilitante para adquirir el derecho al uso privativo de las aguas desalinizadas.
En este sentido, la Abogacía del Estado presenta como causa de inadmisibilidad lo relativo a las pretensiones vinculadas al reconocimiento de la validez de los convenios suscritos entre la citada ACUAMED y la demandante como título habilitante para el aprovechamiento privativo del agua desalinizada, ya sea directamente o mediante su conversión automática en concesión, argumentando que ello no constituye el objeto del recurso. El Tribunal Supremo acoge este motivo de inadmisión, asumiendo, además, la línea jurisprudencial del TSJ de Murcia (F.J.5).
Por el contrario, el Tribunal sí entra a valorar si las normas impugnadas permiten la consideración de las aguas desaladas como aguas integrantes del dominio público hidráulico, de forma que, tras el análisis de la jurisprudencia más antigua sobre esta cuestión (sentencia de 19 de mayo de 1998, recurso 701/1995) y el examen del Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, que modifica el l Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, con la consecuencia de incluir entre los elementos del dominio público las “aguas procedentes de la desalación de agua de mar”, concluye que no es posible dejar de aplicar el régimen de uso y aprovechamiento de este dominio y, que, por tanto, el uso y aprovechamiento del agua desalada procedente de la desalinizadora de Valdelentisco queda sometido al régimen de concesiones y autorizaciones otorgadas por la Confederación Hidrográfica del Segura, de conformidad con la planificación hidrológica vigente en cada momento (Fs.Js.7 y 8).
A la vista de todo lo anterior, el Tribunal desestima en esta parte el recurso, añadiendo que no es posible admitir la sustitución de la concesión por la existencia del convenio, ni considerar que pueden mantenerse las situaciones creadas con anterioridad a la aprobación del Real Decreto impugnado, en el entendido de que el convenio en cuestión no constituye título suficiente para el uso privativo del agua procedente de la desalación (F.J.8).
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) Al margen de estas dos causas de inadmisibilidad, sobre el fondo del litigio entiende que deben dilucidarse dos cuestiones:
La primera versa sobre si los convenios suscritos por los recurrentes con ACUAMED (con anterioridad al RD 35/2023), son título suficiente para adquirir el derecho al uso privativo del agua desalada. Niega esta posibilidad la Abogado del Estado con fundamento en el artículo 2 e) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que señala que las aguas procedentes de la desalación de agua de mar constituyen el dominio público hidráulico del Estado, a lo que se añade que el artículo 52 del mismo texto legal, señala las formas de adquirir el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico, precisando que ya sea individual o consuntivo, se requiere «disposición legal o por concesión administrativa», excluyendo la prescripción como título de adquisición del derecho al uso privativo del dominio público hidráulico. De la concesión administrativa se ocupa el artículo 59, del que destaca el apartado 1, según el cual, «Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa», precepto que se dedica a los usos privativos por disposición legal (las aguas pluviales que discurran por ella y las estancadas, aguas procedentes de manantiales y acuíferos). En dicho precepto no se citan las aguas desaladas a las que se dedica el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley del Agua.
Concluye la Abogacía del Estado en atención a la normativa expuesta, que el derecho al uso privativo, ya sea individual o consuntivo, de las aguas procedentes de procesos de desalinización, exige un título concreto cual es la concesión administrativa, pues forman parte integrante del dominio público hidráulico del Estado.
A continuación, acomete la cuestión de la competencia objetiva para otorgar concesiones de aprovechamientos privativos de aguas en favor de terceros, y alega que siendo ACUAMED, SAU una sociedad estatal, carece de la citada competencia, acudiendo al artículo 113 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (…) (F.J.4)”.
“ (…) El tenor de estos preceptos es claro en cuanto a la demanialidad del agua desalada, así como que su uso y aprovechamientos se sujetan al régimen general establecido en la ley de Aguas y en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Es decir, se requiere de concesión administrativa para adquirir los derechos de uso y aprovechamiento.
También es de interés para nuestro pleito la distinción que se hace en el apartado 6 del artículo 13 del Texto Refundido de la Ley de Aguas entre la concesión administrativa de la actividad de desalación y la concesión administrativa para el uso de las aguas desaladas. Ambas concesiones no son excluyentes entre sí, como parece sostener la parte actora, sino que son sucesivas y complementarias (F.J.6)”.
“ (…) Por una parte, tanto la Ley de Aguas como el Reglamento del Dominio Público Hidráulico señalan con claridad meridiana que las aguas procedentes de la desalación forman parte del dominio público hidráulico, por lo que deben someterse al régimen general de planificación y autorización previsto en la norma, régimen que no es otro que el de la concesión administrativa, sin que dicha concesión deba ser confundida con la procedente para la construcción y explotación de la desalinizadora, como indebidamente sostiene la parte.
(…) Tampoco se puede aceptar la tesis de que las aguas desaladas tienen un régimen jurídico distinto en cuanto al uso y aprovechamiento del resto de las aguas que integran el dominio público hidráulico, sustituyendo los convenios a las concesiones. Basta la lectura de los preceptos que hemos reproducido en esta sentencia para llegar a la conclusión contraria.
Y, finalmente, el hecho de que técnicamente el agua desalada se obtenga y se distribuya de forma diferente no impide ni dificulta que su uso y aprovechamiento esté sujeto al régimen concesional, cuestión que es la que, en definitiva, trata de combatir la parte por distintas vías argumentales (F.J.8)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada se mantiene en el argumentario de la STS de 29 de febrero de 2024 (ROJ 1169/2024) que ya comentamos, pues el objeto del recurso es prácticamente el mismo, aunque haya variaciones relacionadas con la parte en la que se ha declarado la inadmisión.
En este sentido, debe insistirse en la capacidad de la institución demanial para garantizar la integridad de un bien escaso como el agua. Desde esta perspectiva, que las aguas desaladas hayan merecido la consideración expresa de bien de dominio público hidráulico es una garantía de cómo la desalinización debe comprenderse y llevarse a cabo, esto es, bajo parámetros de racionalidad.
La Sentencia consigue, así, reforzar esta perspectiva del dominio público y consolida de manera absolutamente clara la operatividad de los convenios que examina frente a los títulos habilitantes para el uso y aprovechamiento, que sí constituyen la piedra angular del régimen de explotación de las aguas, cualquiera que sea su origen.
Enlace web: Sentencia STS 1858/2024, del Tribunal Supremo, de 3 de abril de 2024.
