Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 8 de febrero de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Luaces Díaz de Noriega)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 562/2024 – ECLI:ES: TSJCL: 2024:562
Palabras clave: Urbanismo. Clasificación de suelos. Suelo rústico común. Suelo no urbanizable de especial protección agropecuaria. Potestad reglada. Potestad discrecional. Construcciones ilegales. “Usos disconformes”. “Usos excepcionales”. “Usos ordinarios”. Uso residencial.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación “Ecologistas en Acción de Valladolid” frente al acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Valladolid de fecha 24 de noviembre de 2021 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Tudela de Duero (Valladolid) y la Orden FYM/106/2021, de 3 de febrero, por la que se formula la declaración ambiental estratégica de la revisión del PGOU de Tudela de Duero por parte de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente (BOCyL de 12 de febrero de 2021).
La actora pretende que se declare la nulidad de pleno derecho o la anulación del acuerdo recurrido. Subsidiariamente, que se declare la nulidad o anulación de: (1) la clasificación como suelo urbanizable de los terrenos correspondientes a los nueve sectores de suelo urbanizable, (2) la clasificación de suelo rústico común de aquellos terrenos que en el Plan anterior tenían algún tipo de protección y (3) de los artículos 127, 124.1 segundo párrafo y 134.1, segundo guion del apartado 1, de la normativa contenida en el PGOU de Tudela de Duero del año 2021.
Son partes demandadas la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Tudela de Duero.
La parte actora basa su recurso en los siguientes motivos que son examinados por la Sala.
PRIMERO: La clasificación como suelo rústico común de determinados terrenos, que en el Plan anterior estaban clasificados como suelo no urbanizable de especial protección agropecuaria en Áreas de protección nivel 2 (P2) y Áreas de interés agrícola (A) con niveles de protección P2 y A, infringe lo dispuesto en los artículos 15 b) y 16.1 d) de la LUCyL, en el artículo 34 del RUCyL y en el artículo 20.3 de las de las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Valladolid y Entorno, aprobadas por Decreto 206/2001, de 2 de agosto. Considera que con esta nueva clasificación se ha vulnerado el principio de no regresión ambiental.
Las administraciones demandadas defienden esta reclasificación -entre los dos ámbitos suman unas 145 hectáreas- al entender que el suelo de protección agrícola no es reglado, puesto que un Plan general no puede determinar los suelos que se cultivan o no. Se suma que en determinados ámbitos los cultivos han sido desplazados por construcciones de baja intensidad, y que el nuevo Plan ha ampliado las protecciones en relación con el suelo rústico protegido y el suelo rústico de protección agropecuaria.
La Sala se centra en determinar si existen razones que justifiquen este cambio de categoría. Para ello, efectúa un estudio pormenorizado de la normativa y jurisprudencia aplicables al caso, representadas fundamentalmente por los preceptos correspondientes de la Ley y el Reglamento de Urbanismo autonómicos, hasta llegar a la conclusión de que “la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, resultando obligado asignar esa clasificación específica cuando concurren valores merecedores de tal protección”.
Partiendo de esta premisa; del hecho de que las zonas en conflicto no están específicamente incluidas en las Directrices como Áreas de Interés paisajístico, Histórico y Agrícola; y de conformidad con el informe pericial de la parte actora; la Sala considera probado que los ámbitos occidentales, en los que se ubicaba habitualmente la huerta de Tudela, y donde se han localizado tradicionalmente los suelos y las explotaciones agrícolas de regadío más valiosos, han sido desplazados en las últimas décadas por construcciones de baja densidad que son ilegales, por lo que el uso del suelo ha quedado fragmentado y se ha producido un cambio en la realidad económica, social y agraria de este medio rural.
En base a estas afirmaciones, la Sala considera que la nueva clasificación es acorde con la realidad actual.
No sucede lo mismo con los terrenos ubicados en el ámbito oriental, cuya clasificación entiende la Sala es nula de pleno derecho. Y ello al no encontrar una justificación que ampare la pérdida de protección que tenían conferida en el Plan de 1998. De hecho, se trata de terrenos agrícolas, en su mayor parte regadíos, y en los que existen granjas.
SEGUNDO: La recurrente impugna los apartados 1, 2, 3 del artículo 127 del PGOU de Tudela de Duero de 2021 por considerar que infringen los artículos 23, 24 y 25 de la LUCyL y los artículos 18, 56, 57 y 58 del RUCyL. Considera que dichos apartados contienen una especie de legalización generalizada de todas las construcciones y actividades ilegales que existen en suelo rústico.
La Sala no comparte esta interpretación de la recurrente por cuanto la norma únicamente permite la legalización de las construcciones existentes cuando sus usos se califiquen como permitidos o autorizables respecto a la categoría de suelo rústico en el que se ubican. Por tanto, considera ajustados a derecho los tres primeros apartados del artículo 127 del Plan impugnado.
A sensu contrario, la Sala considera nulo de pleno derecho el párrafo 4 del art. 127, que dice textualmente: “Quedan excluidas del anterior proceso de legalización las viviendas aisladas construidas al margen del planeamiento, cuyo régimen será el previsto en la ley para los usos disconformes”. En su opinión, son muchas las viviendas aisladas y algunas se encuentran en suelo no urbanizable protegido e incluso en zonas inundables; por lo que no pueden someterse al régimen previsto para los “usos disconformes” sino que debieron ser declaradas fuera de ordenación.
TERCERO: Plantea la parte actora que el segundo párrafo del artículo 124.1 de la Normativa, que incluye como uso ordinario en suelo rústico común y en suelo rústico con protección agropecuaria la construcción de una «caseta de aperos», infringe lo dispuesto en los artículos 56 y 57 a) del RUCyL, conforme a los cuales los usos constructivos vinculados a las explotaciones agrícolas, ganaderas, etc., son usos excepcionales, no ordinarios, aunque se encuentren permitidos.
La Sala acoge este motivo de recurso al considerar que no se trata de un “uso ordinario”. Lo mismo sucede en relación con la alegación de nulidad del art. 134.1 cuando califica como usos permitidos en suelo rústico común las actividades extractivas, por cuanto se trata de un uso autorizable previsto en el apartado 2 del art. 134.
CUARTO: Por último, la parte actora plantea que la clasificación del suelo y la delimitación de los nueve sectores de suelo urbanizable de carácter residencial para construir en ellos 1417 viviendas vulnera los artículos 13 de la LUCyL y 27 del RUCyl, el principio de sostenibilidad de la planificación económica, y se aparta del modelo de ciudad compacto legalmente establecido.
La Sala parte del contenido de la propia memoria vinculante del PGOU en orden a justificar la necesidad del desarrollo urbano; de las cifras que se manejan en el PGOU a la hora de dimensionar y justificar la demanda de uso residencial; de los métodos de proyección demográfica; de la proyección en número de viviendas; y de la necesidad y obligación que el municipio de Tudela tiene de dotarse de un instrumento de planeamiento municipal, que ordene al completo su municipio y le dote de suelo suficiente que le permita no estar sometido a presiones externas por falta de suelo.
En base a toda esta información, la Sala considera que se han cumplido las exigencias impuestas por los artículos 13 y 34 de la LUCyL y 27, 81 y 111 del RUCyL, por lo que las 1417 viviendas se ajustan a la realidad.
Por tanto, se desestima este motivo de recurso.
En definitiva, se declara la nulidad de los siguientes particulares:
-La clasificación como suelo rústico común de los terrenos ubicados en el ámbito oriental y que en el Plan de 1998 se definen como suelo no urbanizable de especial protección agropecuaria en Áreas de protección nivel 2 (P2).
– El apartado 4 del artículo 127 de la normativa en cuanto somete al régimen previsto en la ley para los usos disconformes las viviendas aisladas construidas al margen del Planeamiento, incluidas aquellas que han sido construidas en suelo urbanizable protegido o en terrenos inundables, así como por la omisión de la necesidad de autorización de uso excepcional en suelo rústico.
– El segundo párrafo del artículo 124.1 de la normativa, que incluye como uso ordinario en suelo rústico común y en suelo rústico con protección agropecuaria la construcción de una “caseta de aperos”.
– El artículo 134. 1 de la normativa al calificar como usos permitidos en suelo rústico común las actividades extractivas (explotaciones mineras, canteras, extracciones de áridos, etc.).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Partimos del hecho no cuestionado de que determinados terrenos, ubicados en su mayoría en la Vega agrícola del río Duero, estaban clasificados en el Plan anterior (Plan General de Ordenación Urbana de Tudela de Duero aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid de fecha 29 de abril de 1998) como suelo no urbanizable de especial protección agropecuaria en Áreas de protección nivel 2(P2) -son superficies de mayor valor agrícola, forestal o ganadero, como huertas o regadíos- y Áreas de interés agrícola (A) -se definían en el Plan del 98 como las zonas con alto valor actual o potencial agrario no incluidas como P2-, y han pasado a ser recategorizados en este nuevo PGOU de 2021 como suelo rústico común (se han reclasificado entre los dos ámbitos unas 145 hectáreas) (…)”.
“(…) Examinados los ámbitos occidentales 2 y 3 consideramos que la nueva clasificación es acorde con la realidad actual pues puede comprobarse que muchos cultivos ya han sido desplazados por construcciones de baja densidad y que son ilegales, encontrándose transformado y fragmentado el uso del suelo, y como según se indica en el informe del Servicio de Urbanismo de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura, Ordenación del territorio y Urbanismo de la de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la JCyL en estos 24 años, ha cambiado la realidad agraria, social y económica en este medio rural, de forma que solo son productivas las grandes superficies cultivadas; pero también la normativa urbanística que actualmente supone un régimen más restrictivo en suelo rústico común que el de 1998 tenía para el suelo agropecuario; como cuestión importante, en 1998 las viviendas aisladas era un uso autorizable en ambas categorías de suelo (lo que ha dado lugar a una ocupación mediante edificación dispersa en ese suelo), pero en 2021 las viviendas aisladas están prohibidas en todas las categorías de suelo y por lo tanto también en el suelo rústico común.
Sobre esta zona el perito en el acto de la vista reconoció la evidente fragmentación por la existencia de muchas construcciones ilegales.
No ocurre así en cuanto al ámbito oriental respecto del que no encontramos justificación para que haya perdido la protección que tenía en el Plan de 1998. Sobre este ámbito oriental ninguna mención o referencia al mismo realiza el Servicio de Urbanismo en su informe. Es un ámbito sin apenas construcciones, son terrenos agrícolas en su mayoría de regadío, y en los que existen granjas como la Casa de Cantarranas y del Rincón. El perito ha explicado que se trata de una zona de terreno rico y de riego con dotación de infraestructura como el río y el canal, aquí se localizan los meandros orientales del río Duero, zonas ricas por las crecidas del río van alimentado el terreno agrícola de regadío en su mayoría en los pagos Dehesa de Cantarranas y Rincón del Duero (…)”.
“(…) En cuanto al apartado 4 de este precepto (…) Hay que tener en cuenta que hay muchas viviendas aisladas y que algunas se encuentran construidas en suelo no urbanizable protegido o incluso en terrenos inundables, afectados por avenidas con retorno de 500 años. El perito de la parte actora ha examinado el sistema nacional de cartografía de las zonas inundables del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en el que se recoge la delimitación de las avenidas con periodo estadístico de retorno de 500 años correspondientes al río Duero en el entorno del núcleo urbano de Tudela de Duero, conforme a un estudio realizado en el año 2012 (…)
Por lo que hemos de entender que es nulo de pleno derecho el apartado 4 de este articulo 127 en cuanto somete al régimen previsto en la ley para los usos disconformes las viviendas aisladas construidas al margen del Planeamiento, incluidas aquellas que han sido construidas en suelo urbanizable protegido o en terrenos inundables con evidente infracción del artículo 121.4 de la LUCyL y del artículo 350.4 del RUCyL, conforme a los cuales debieron ser declaradas fuera de ordenación (…)”.
“(…) Por último, y ya establecidos los elementos objetivos de demanda de suelo residencial, a la vista del desarrollo residencial y la evolución demográfica existente en los últimos años, hasta la actualidad, que como se ha reseñado producen unas demandas que el PGOU recoge en su proyección de futuro al entorno de su vigencia hasta el año 2.033, hay que señalar un aspecto más, que, si bien es menos cuantificable, no es por ello menos real y objetivo.
Este aspecto es la necesidad y obligación que un municipio como Tudela (y cualquier municipio) tiene de dotarse de un instrumento de planeamiento municipal, que ordene al completo su municipio y le dote de suelo suficiente, no sólo de carácter residencial, sino también como es el caso, de suelo industrial y de servicios y equipamientos, que de acuerdo a sus previsiones y expectativas, permita no estar sometido a presiones externas, por falta de suelo, que propicie modificaciones puntuales de reclasificaciones de suelo, no basadas en criterios generales y en pos del interés público, como sería deseable (…)
-Sobre si las actuales 1417 viviendas están ajustadas y justificadas a la realidad, la actora parte del dato de que hay 2600 viviendas actualmente, pero ha quedado acreditado que no existe una correspondencia entre la existencia de un número de viviendas y los habitantes empadronados, hay que tener en cuenta la proximidad a Valladolid, y que existe un importante número de segundas residencias cuyos propietarios no están empadronados. Acudiendo a las cifras del censo oficial del Instituto Nacional de Estadística (INE), en 1991 había 2597 y en 2011 había 5040 viviendas. También en este periodo el municipio pasó de 4.889 a 8.746 habitantes (…)”
Comentario de la Autora:
En determinados ámbitos, no se ha justificado la reclasificación como suelo rústico común de aquellos terrenos que en el anterior PGOU tenían la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección agropecuaria. Se trata de terrenos susceptibles de ser protegidos por razones de su interés, calidad u otras características agrícolas o ganaderas; y también para no comprometer la funcionalidad o rentabilidad de las instalaciones de regadío y demás infraestructuras agrarias existentes. De hecho, estos terrenos son zonas ricas de regadío y en ellos se localizan los meandros orientales del río Duero que con sus crecidas alimentan aquellos terrenos.
Otro de los extremos relevantes es que la clasificación de este suelo protegido tiene carácter reglado, por lo que el planificador, desde el mismo momento en que concurran algunos de estos valores, carece de capacidad de elección.
En otro orden, la sentencia marca claramente la diferencia entre lo que deba entenderse por derechos ordinarios en suelo rústico, derechos excepcionales en suelo rústico, y el régimen de autorización de usos excepcionales. Todo ello en orden a permitir o no la legalización de las construcciones existentes o de las viviendas aisladas construidas al margen del planeamiento.
Por último, se subraya el carácter vinculante de la Memoria del PGOU y su papel esencial para la motivación de la actuación urbanística; así como la necesidad de atender al uso residencial y su previsible desarrollo.
