Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5708/2023- ECLI: ES: TS: 2023:5708
Palabras clave: Evaluación de Impacto. Participación. Información pública. Consultas.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve los recursos de casación 3303/2022 interpuestos por EDP RENOVABLES ESPAÑA, S. L. U., y la XUNTA DE GALICIA, contra la sentencia 18/2022, de 21 de enero, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el procedimiento ordinario 7419/2020, contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada formulado por particular frente a la Resolución del Director General de Energía y Minas de la Consejería de Economía, Emprego e Industria de 16 de septiembre de 2019. El interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia estriba en la determinación de si los informes sectoriales que se requieran para la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública. La cuestión se vincula al proyecto de repotenciación de un parque eólico ya existente en la Comunidad Autónoma de Galicia, autorizado por resolución de 15 de abril de 1998, considerándose que se trata de una modificación sustancial del proyecto, que justifica en este caso su sometimiento a un nuevo procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.
Al respecto, aunque el proyecto de modificación sustancial del parque eólico había sido declarado de interés especial conforme a la legislación autonómica, con la consecuencia de que su tramitación resultaba prioritaria y se reducían los plazos de tramitación a la mitad, debía someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria, tramitada conjuntamente con la autorización y proyecto de ejecución solicitados. Así, a la vez que se solicitaban los informes sectoriales correspondientes, se abrió, en paralelo, el trámite de información pública por un plazo de quince días. Durante el período de información pública se presentaron alegaciones que fueron informadas por el técnico autonómico, tras lo cual se presentaron documentos del proyecto corregido, sin que hubiera nuevo trámite de información pública, hasta la emisión de la declaración de impacto ambiental, autorizándose el proyecto por la resolución impugnada en la instancia (F.J.6). Para el TSJ de Galicia la información pública no se realizó correctamente, en un doble sentido: en primer lugar, porque no procedía la tramitación de la misma con plazos reducidos, por considerar que el plazo de 30 días de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental resultaba indisponible; y, en segundo término, porque los informes sectoriales debieron recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública. Como se ha señalado, el interés casacional sólo se identifica con esta última cuestión.
El Tribunal Supremo estima el recurso y casa la sentencia. Para ello, aborda, en primer lugar, el carácter tuitivo del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y el significado de la participación del público y de las autoridades, tanto en la legislación estatal, como desde la perspectiva europea. En este sentido, el Tribunal insiste en el significado de un trámite como el de la información pública, que debe permitir la participación del público en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones, favoreciendo una participación real y efectiva, sin que la normativa aplicable imponga exactamente el momento en el que ha de realizarse la información pública ni que deba forzosamente realizarse después de las consultas a las autoridades.
Para el Tribunal Supremo no es posible anular la información pública realizada, en la medida en que ha permitido una participación efectiva del público y en fase temprana del procedimiento, “sin perjuicio de la valoración que, en las particularidades del caso, pueda merecer la eventual exigencia de proporcionar al público alguna información propia de dicho trámite, recabada antes de que aquél pueda ejercer su derecho a la participación, para que ésta, en las circunstancias del caso, pueda considerarse real y efectiva, circunstancia que demandará el imprescindible esfuerzo argumental sobre la incidencia de la omisión de tal información en la efectividad del derecho a la participación del público en el procedimiento ambiental” (F.J.7).
Asimismo, el Tribunal entra a valorar la validez de la reducción del plazo de información pública a 15 días, rechazando el argumento de la Sala de instancia, por considerar que el art. 36.1 LEA y el art. 6.7 de la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no son aplicables al caso concreto (F.J.8), en tanto en cuanto el trámite de información pública se dirige al “público” y no a un “público interesado”, de naturaleza cualificada, de forma que el plazo inferior al general de 30 días no ha constituido un obstáculo para la participación de este público generalmente considerado.
Destacamos los siguientes extractos:
“Al entender de la sala de instancia, la necesidad de que los informes sectoriales sean recabados antes del trámite de información pública resulta, tanto de la legislación interna como de la comunitaria, que se pronuncian en similar sentido al exigir que la participación ciudadana en el procedimiento ambiental se lleve a cabo «en una fase del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto en la que estén abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto» ( art. 36.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en adelante, LEA), … Concluyendo la Sala a la vista de esta regulación que «tanto la ley estatal, como la directiva citadas contenían un mandato claro en orden a conseguir los informes sectoriales antes de someter el proyecto y el estudio ambiental al trámite de información conjunto (cada uno por su plazo), de lo que resulta que quienes a él concurrieron no pudieron ejercer de forma plena su derecho a participar de forma efectiva y con pleno conocimiento de todas «las opciones» que se presentaban, en un trámite que necesariamente tenía que realizarse «antes» de adoptar la decisión definitiva sobre el proyecto que se promovía» (F.J.6).
“El procedimiento de evaluación ambiental ordinaria se encuentra regulado en la LEA (arts. 33 y ss) como un procedimiento tuitivo del medio ambiente, de naturaleza participativa, como es común a los procedimientos ambientales, e instrumental respecto del procedimiento sustantivo/sectorial (art. 1.a) ….Su naturaleza tuitiva del medio ambiente convierte en especialmente relevante la participación ciudadana en estos procedimientos por ser el medio ambiente un bien o interés colectivo de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos ( art. 45 CE) y a cuya conservación vienen obligados los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. La participación ciudadana, consagrada con carácter general en el art. 9.2 CE y, en el ámbito de la Administración, en el art. 105 CE, reviste, pues, en los procedimientos ambientales una importancia cualificada de la que da cuenta el panorama normativo internacional, interno y comunitario que a ella se refieren (F.J.6)”.
“- Por tanto, la LEA, al regular los trámites que han de realizarse en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, tampoco impone expresamente que el trámite de consulta a las autoridades haya de realizarse necesariamente antes del trámite de información pública. Ambos trámites se configuran como trámites previos al inicio del procedimiento ambiental propiamente dicho y deben realizarse en una fase temprana del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, pero la LEA no precisa su momento exacto de realización ni su ensamblaje mutuo, más allá de esa referencia a la «simultaneidad» que se contiene en el art. 37 que no parece aludir precisamente a una realización previa” (F.J.6).
“ (…) La norma estatal básica regula, pues, ajustándose a la directiva, como normas mínimas de protección que tienden directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental, los trámites esenciales que han de integrar la evaluación ambiental, su funcionalidad, la misión que están destinados a cumplir dentro del procedimiento ambiental, así como las líneas generales de la sucesión temporal de estos trámites, pero no dispone exactamente el momento preciso de su realización o concatenación más allá de estas pautas temporales generales. De esta forma, tanto la directiva como la norma estatal básica que la transpone, abordan la regulación de las diversas actuaciones que han de desarrollarse en el procedimiento ambiental desde una perspectiva funcional, y no meramente formal, teniendo en cuenta cuál es la finalidad del trámite, su función, en un procedimiento de articulación compleja que tiene por objeto abordar la perspectiva ambiental en el proceso de toma de decisiones, y antes de su adopción, en proyectos con incidencia significativa en el medio ambiente.
(…) ni la Directiva ni la LEA imponen, como requisito formal de obligado cumplimiento, que antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya, desde la perspectiva funcional que subyace a la normativa analizada cuya finalidad última es dotar de efectividad a la evaluación ambiental, que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación” (F.J.6)
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión es especialmente interesante por lo que aporta y consolida en cuanto a la significación y tramitación de la Evaluación de Impacto Ambiental, en tanto que procedimiento fundamental para la tutela del medio ambiente.
Desde esta perspectiva, es llamativa la caracterización que se hace del procedimiento de Evaluación de Impacto y de la importancia de la participación del público, como una garantía o refuerzo en la protección del medio ambiente.
Con todo, la Sentencia tiene el interés adicional de evidenciar, una vez, más, la complejidad de este procedimiento en cuanto a su tramitación y alcance, proporcionando ciertas claves para comprender las posibilidades de implicación activa de la ciudadanía en una efectiva tutela ambiental.
Enlace web: Sentencia STS 5708/2023, del Tribunal Supremo, de 22 de noviembre de 2023.
