Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 21 de diciembre de 2023, por la que resuelve la cuestión prejudicial en relación a la interpretación de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Navarra.
Fuente: Asunto C-86/22
Palabras clave: Bolsas no degradables o no compostables. Prohibición. Compatibilidad con el Derecho de la UE. Efecto directo.
Resumen:
La cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, 2, 9, 16 y 18 de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases en su versión modificada. La cuestión se plantea en el seno de un litigio entre Papier Mettler Italia Srl, por un lado, y los Ministerios de Medio Ambiente y de Desarrollo Económico de Italia, en relación, por una parte, con la legalidad de un decreto que impone el respeto de determinadas características técnicas para la comercialización de bolsas de plástico destinadas a llevar compras y, por otra parte, con la reparación de los daños supuestamente causados por la adopción de dicho decreto.
Papier Mettler Italia alega, que el Decreto adolece de ilegalidad por varios motivos ya que las autoridades italianas incumplieron su obligación de notificar el proyecto de Decreto a la Comisión. Además, alega que establece una prohibición de comercialización de envases que, sin embargo, se ajustan a uno de los requisitos de valorización establecidos en el punto 3 de ese anexo. Papier Mettler Italia alega además que, aun suponiendo que la adopción de dicho Decreto tenga por objeto especificar normas previstas en el Decreto‑ley n.º 2/2012, que infringe también las disposiciones de esta Directiva, las autoridades italianas no aplicaron directamente el Derecho de la Unión dejando inaplicado ese Decreto‑ley. Por último, sostiene que, la exigencia de que todas las bolsas de plástico que se venden en Italia lleven una mención obligatoria, en italiano, para informar a los consumidores de sus características constituye un obstáculo a la libre circulación de estos productos.
Destacamos los siguientes extractos:
41. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, así como el artículo 16 de la Directiva 94/62, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos por la Directiva 94/62, cuando dicha normativa ha sido comunicada a la Comisión tan solo unos días antes de su adopción y publicación.
42. (…) la Directiva 98/34 tiene por objeto, mediante un control preventivo, proteger la libre circulación de mercancías, que es uno de los fundamentos de la Unión, y que dicho control es útil en la medida en que los reglamentos técnicos contemplados por esta Directiva pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías entre los Estados miembros, obstáculos que solo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general.
44. Asimismo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que un reglamento técnico no puede ser aplicado cuando no ha sido notificado conforme al artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, o cuando, aun habiendo sido notificado, ha sido aprobado y ejecutado antes del fin del período de suspensión de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva (sentencia de 16 de julio de 2015, UNIC y Uni.co.pel, C‑95/14, apartado 29 y jurisprudencia citada).
52. De las consideraciones anteriores se desprende que la notificación a la Comisión del Decreto controvertido en el litigio principal tan solo unos días antes de su adopción y publicación infringe los artículos 8, apartado 1, y 9 de la Directiva 98/34.
57. (…) la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 94/62 tiene por objeto permitir que la Comisión sea informada de las medidas nacionales previstas en el ámbito de los envases y de los residuos de envases, para poder evaluar si los proyectos de medidas que se le someten son o no compatibles con el Derecho de la Unión y, en su caso, extraer las consecuencias jurídicas que correspondan.
60. De ello se desprende que la obligación de notificación previa establecida en el artículo 16 de la Directiva 94/62 constituye una mera obligación de los Estados miembros de informar a la Comisión cuyo incumplimiento no puede constituir un vicio sustancial capaz de dar lugar a la inaplicabilidad de las medidas que los Estados miembros se propongan adoptar, de modo que estas no puedan oponerse a los particulares. Por lo tanto, no cabe invocar ese artículo ante un órgano jurisdiccional nacional para obtener la anulación de reglamentos no notificados o la inoponibilidad de estos.
61. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en la Directiva 94/62, cuando dicha normativa ha sido comunicada a la Comisión tan solo unos días antes de su adopción y publicación.
62. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9 y el anexo II de esta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva, y, en su caso, si dicha normativa puede estar justificada por el objetivo de garantizar una mayor protección del medio ambiente.
66. Según reiterada jurisprudencia, cuando un ámbito ha sido objeto de una armonización completa a escala de la Unión, los Estados miembros deben atenerse a ella y no pueden mantener disposiciones nacionales contrarias ni supeditar la circulación de los productos de que se trate a requisitos adicionales (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2003, ATRAL, C‑14/02, apartado 44, y de 12 de abril de 2018, Fédération des entreprises de la beauté, C‑13/17, apartado 23).
71. El artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6, autoriza al Estado miembro que lo estime necesario, tras la adopción de una medida de armonización, a establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio ambiente que surjan después de la adopción de dicha medida, siempre que notifique a la Comisión las disposiciones previstas y los motivos de su adopción.
72. Ahora bien, ni de la resolución de remisión ni de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se desprende elemento alguno que pueda sustentar que el Gobierno italiano notificara a la Comisión, sobre la base de esa disposición, su intención de introducir una medida de excepción.
74. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9 y el anexo II de esta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva. No obstante, esa normativa puede justificarse por el objetivo de garantizar una mayor protección del medio ambiente, cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6.
75. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9, apartado 1, y el anexo II de esta, tiene efecto directo, de modo que debe abstenerse de aplicar una normativa nacional contraria a ese artículo 18.
76. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, para que se le reconozca efecto directo, una disposición de una directiva debe mostrarse, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa. Una disposición es incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte algún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros. Una disposición se considera suficientemente precisa para ser invocada por un justiciable y aplicada por el juez cuando establece una obligación en términos inequívocos [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efecto directo), C‑205/20, apartados 17 y 18].
78. En el presente asunto, el artículo 18 de la Directiva 94/62 establece que los Estados miembros no impedirán la puesta en el mercado en su territorio de los envases que cumplan las disposiciones de esa Directiva.
83. (…) el artículo 18 de la Directiva 94/62, en relación con el artículo 9, apartado 1, y el anexo II de esta, debe interpretarse en el sentido de que tiene efecto directo, de modo que, en un litigio entre un particular y las autoridades nacionales, un órgano jurisdiccional nacional debe abstenerse de aplicar una normativa nacional contraria a ese artículo 18.
84. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 18 de la Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que la adopción de una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en dicha Directiva, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada de ese artículo 18.
86. A este respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que una infracción suficientemente caracterizada implica inobservancia manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, apartado 55).
87. Los elementos que deben tenerse en cuenta a este respecto son, en particular, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida concede a las autoridades nacionales de que se trate, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la Unión hayan podido contribuir a la omisión, a la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la Unión (sentencias de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, apartado 56, y de 4 de octubre de 2018, Kantarev, C‑571/16, apartado 105).
90. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 18 de la Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada de ese artículo 18.
Comentario del autor:
En la presente sentencia se analiza la legalidad de la norma italiana que prohíbe la comercialización de bolsas no biodegradables o no compostables, aunque cumplan con los requisitos de diseño de la Directiva de envases y residuos de envases. En este sentido, el TJUE entiende que el Gobierno italiano ha infringido en primer lugar la exigencia de notificación previa a la Comisión pero que además esa medida no la ha justificado suficientemente de manera que pudiera introducir tal medida de excepción. El TJUE sostiene el efecto directo de la Directiva de manera que tal prohibición no debe ser aplicada y el juez nacional debe abstenerse de aplicarla. En conclusión el TJUE afirma que la normativa italiana que prohíbe la comercialización de bolsas de un solo uso fabricadas con materiales no biodegradables y no compostables, pero que cumplen los demás requisitos establecidos en esa Directiva, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada. Es decir, cuando un ámbito ha sido objeto de una armonización completa a escala de la Unión, como los requisitos de la Directiva 94/62, los Estados miembros deben atenerse a ella y no pueden mantener disposiciones nacionales contrarias ni supeditar la circulación de los productos de que se trate a requisitos adicionales.
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