Directiva (UE) 2023/1791, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, relativa a la eficiencia energética, y por la que se modifica el Reglamento (UE) 2023/955
Autora: Sara García García, Doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid
Palabras clave: Eficiencia energética. Sector público. Pacto Verde Europeo. Objetivo 55. Energía.
Resumen:
La Unión Europea ha publicado una nueva Directiva, otra más, en materia de eficiencia energética. Las causas, esta vez, que motivan la elaboración de otro texto más en la materia pueden reducirse esencialmente a dos: por un lado, aclarar y refundir –dice el texto– todos los cambios padecidos por la aún vigente Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética; y por otro, actualizar la política energética -sostenida sobre el Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y la Directiva (UE) 2018/2002 relativa a la eficiencia energética– al compromiso actual de la Unión Europea en el marco del Pacto Verde Europeo conocido como Objetivo 55. Esos tres grandes pilares de la política energética de la Unión han sido tratados ya en esta sede:
¿Qué es el Objetivo 55? El punto de partida debe situarse en el Acuerdo de París, también comentado en diversas ocasiones en esta revista. Como es sabido, una de las novedades que han aportado cierto éxito a las propuestas de París frente a precedentes como Kioto se basa en el enfoque adaptativo que plantea el Acuerdo. Sobre la base de este enfoque, básicamente, todo Estado firmante se compromete a trabajar por mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2ºC en relación con los niveles preindustriales, pero a su ritmo, sin imponer límites u obligaciones específicas. Cada uno de esos Estados, entonces, debe comprometerse a una determinada contribución a nivel nacional, es decir, debe determinar el granito de arena que puede o está dispuesto a aportar en esta lucha contra el cambio climático, compromiso que debe revisar y, en la medida de lo posible, incrementar cada cinco años. Pues bien, la Unión Europea firmó París con un compromiso de reducción de, al menos, el 40% de sus emisiones para el año 2030 con respecto a valores de 1990 (así lo estableció en la Decisión (UE) 2016/1841 y lo desarrolló a través del conocido como Pacto Verde Europeo). Cinco años después, en 2021, la Unión revisó e incrementó ese compromiso hasta, al menos, el 55% de reducción de emisiones para 2030 respecto a los mismos niveles; todo ello a través de un nuevo paquete de medidas cuyo fin es, dentro el marco del Pacto Verde Europeo, adaptar las medidas iniciadas para alcanzar dicho objetivo de reducción de emisiones. Pues bien, una de esas adaptaciones al Objetivo 55 cristaliza en la presente Directiva.
La Directiva 2023/1791 está organizada en cuarenta artículos y diecisiete anexos en los cuales se impone a los Estados miembros la adaptación de sus esfuerzos en materia de eficiencia energética con el fin de cumplir con la reducción de, al menos, el 55% de emisiones para 2030. Todo ello sobre la base de auténticas obligaciones y objetivos orientativos y de medio y largo plazo que se imponen a cada Estado miembro y a todos en conjunto (art. 4 Directiva).
En todos ellos la eficiencia energética es el objetivo, lógicamente; objetivo que se pretende, como se puede apreciar leyendo los considerandos de la norma, tanto por razones ambientales (favorecer la reducción de las emisiones GEI), como económicas (intentar reducir los precios de la energía) y de seguridad energética. Esos esfuerzos se vertebran sobre el llamado principio de primero, la eficiencia energética (art. 3 Directiva), principio que, si bien no es nuevo, queda reforzado como gran puntal de las medidas propuestas por esta Directiva. Sobre la base de este principio, «la eficiencia energética debe reconocerse como un elemento esencial y una consideración prioritaria en las futuras decisiones de inversión en infraestructuras energéticas de la Unión»; tanto es así, que lo que pretende este principio es que «las soluciones de eficiencia energética deben considerarse la primera opción cuando se tomen decisiones en materia de políticas, planificación e inversión y a la hora de fijar nuevas normas para la oferta y en otros ámbitos de actuación» y ello desde todos los niveles y sectores, incluido el sector financiero.
De todos esos sectores, la Directiva 2023/1791 centra sus esfuerzos en desarrollar o afianzar uno en concreto, como es el sector público (Capítulo II), cuya actuación en materia de eficiencia energética debe ser, según pretende la Directiva, ejemplarizante. Al margen de abordar obligaciones específicas en la materia para todo el sector público de cada Estado miembro, esta Directiva refuerza o adapta medidas preexistentes tales como las relativas al ahorro energético (Capítulo III) o suministro de energía (Capítulo V). También medidas dirigidas a empoderar, dice el texto, a los consumidores (Capítulo IV) y que puedan participar de forma más consciente y eficaz en esta eficiencia energética, seguido de una serie de medidas horizontales (Capítulo VI) y disposiciones finales (Capítulo VII) que no pretenden más que garantizar el cumplimiento de lo anteriormente impuesto.
El sector público es responsable, afirma la Directiva en sus considerados, de aproximadamente, de entre el 5 y el 10 % del consumo total de energía final de la Unión. Por ello, «para predicar con el ejemplo, el sector público debe fijar sus propios objetivos de descarbonización y eficiencia energética (…) para cumplir el objetivo de consumo de energía final, la Unión debe reducir dicho consumo en un 19 % de aquí a 2030». La función ejemplarizante del sector público en materia de eficiencia energética tiene una denominación adecuada, pues, efectivamente, el concepto que de organismos públicos maneja la Directiva y al que hace destinatarios de estas obligaciones abarcaría al sector público en el sentido de los artículos 2 de las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en el caso español; esto es así desde que la Directiva considera organismos públicos destinatarios a las «autoridades nacionales, regionales o locales y aquellas entidades sin carácter industrial ni comercial que estén directamente financiadas y administradas por dichas autoridades» (art. 2.12 Directiva). Pues bien, todas esas entidades deberán centrar esfuerzos importantes, en el marco de la presente Directiva, en general, pero especialmente en el ámbito de sus edificios públicos (art. 6 Directiva) y en materia de contratación pública (art. 7 Directiva). Para el primer caso, el art. 5 de la Directiva impone un objetivo de, al menos, el 3% de renovación de los edificios públicos para el año 2030 dirigida a garantizar su eficiencia energética. Esto supondría, según datos publicados, la transformación y renovación obligatoria de más de 4.000 edificios sólo en el ámbito de la Administración General del Estado, a lo que habría que sumar los del resto de Administraciones territoriales, institucionales y entes del sector público. A la hora de afrontar tamaña empresa, la Directiva propone fijar un índice anual de renovación de los edificios que los organismos públicos tengan en propiedad en el territorio de un Estado miembro para actualizar su eficiencia energética y transformarlos en edificios de consumo de energía casi nulo o edificios de emisiones cero. Y dentro de los cambios que considera esenciales, destaca la inclusión de un elemento imprescindible para la transición energética como es «la provisión de infraestructuras de recarga (…) Los organismos públicos deben esforzarse todo lo posible por instalar, en los edificios que tengan en propiedad u ocupen, infraestructuras de recarga de conformidad con la Directiva 2010/31/UE». Cambios también se impondrían en materia de contratación pública que, a los requisitos verdes propios de la llamada contratación pública ecológica, que ya venían aplicándose, se le añadirían los de eficiencia energética al menos, por ahora, en los contratos sometidos a regulación armonizada. Sobre estos, los Estados miembros deberán garantizar que únicamente se adquieren o se utilizan «productos, servicios, edificios y obras que tengan un alto rendimiento energético», salvo por razones de interés general o seguridad pública. Asimismo, se imponen obligaciones específicas sobre, por ejemplo, la celebración de contratos de servicios que, si llevan aparejado «un componente energético importante, (…) deberá estudiarse expresamente la viabilidad de celebrar contratos de rendimiento energético a largo plazo que ofrezcan un ahorro de energía a largo plazo». Para garantizar la transparencia de la aplicación de todos estos requisitos de eficiencia energética en el proceso de contratación pública, los Estados miembros deberán garantizar su puesta a disposición en el correspondiente trámite de información pública.
Otro de los grandes pilares de esta Directiva es el ahorro energético, en general, en todo Estado. En este sentido y siguiendo, de forma ahora positivizada e institucionalizada, con acciones como las iniciadas con urgencia mediante el Plan llamado «Poniendo de mi parte» (parte del Plan REPowerEU: COM (2022) 230) por el que en España hemos vivido limitaciones a las temperaturas de los climatizadores o al alumbrado, la Directiva 2023/1791 impone obligaciones específicas de ahorro de energía a los Estados miembros, que deberán obtener de forma acumulada en el uso final de la energía año por año hasta el 2030 (art. 8 Directiva). Los Estados miembros deberán obtener la cantidad de ahorro de energía exigida mediante el establecimiento de un sistema de obligaciones de eficiencia energética (art. 9 Directiva), la adopción de medidas de actuación alternativas (art. 10 Directiva) o mediante la combinación de ambas. Estas medidas se aplicarán «con cargo a un Fondo Nacional de Eficiencia Energética, con carácter prioritario, pero no exclusivo, entre las personas afectadas por la pobreza energética, los clientes vulnerables, las personas en hogares de renta baja y, en su caso, las personas que viven en viviendas sociales». En el Anexo V de la Directiva se especifican y desarrollan estos sistemas o medidas.
Las obligaciones en materia de eficiencia energética que reciben los Estados miembros se completan con las obligaciones que, en materia de suministro eficiente se les imponen en el Capítulo V, artículos 25 y siguientes, especialmente en materia de calefacción y refrigeración. Así, el principio primero, la eficiencia energética debe imperar en toda la cadena de producción, transporte, distribución, uso y regulación de la energía. En este sentido, y en especial ante los sistemas de calefacción y refrigeración, la Directiva impone la obligación de «garantizar un consumo más eficiente de energía primaria y de aumentar la cuota de energías renovables en el suministro de calefacción y refrigeración que entran en la red, considerando eficiente» únicamente al sistema urbano de calefacción y refrigeración que cumpla los criterios expresamente establecidos al efecto (art. 26 Directiva).
El ahorro de energía que impone el Capítulo III de la directiva no sólo impone obligaciones sobre los Estados miembros, sino sobre los particulares; en especial sobre las «empresas con un consumo medio anual de energía superior a 85 TJ», las cuales deberán aplicar también los mencionados sistemas de gestión de la energía que, en su caso, deberán ser certificados por un organismo independiente. En otro caso, empresas de alto consumo energético, aunque menor al especificado (igual o superior a 10 TJ), no estarán sometidas a estas obligaciones, pero deberán ser objeto de auditorías energéticas descritas por la Directiva (art. 11 Directiva). Otras medidas propuestas por la Directiva dirigidas también a facilitar el ahorro energético, ahora, entre el común de los particulares, tienen que ver con el fomento y la puesta a disposición de estos de herramientas que les otorguen información adecuada de su consumo energético con el fin de que puedan adaptar y gestionar su demanda. En este sentido, la Directiva habla de medidas en muchos casos conocidas o padecidas ya por el común de los ciudadanos españoles; tal sería el fomento del uso a precio competitivo de contadores individuales de gas «que reflejen exactamente el consumo real de energía del cliente final y que proporcionen información sobre el tiempo real de uso (…) siempre que sea técnicamente posible, financieramente razonable y proporcionado en relación con el ahorro potencial de energía» (art. 13 Directiva), el equivalente sobre contadores de calefacción, refrigeración y agua caliente sanitaria (Art. 14 Directiva) y requisitos sobre el acceso y uso de esta información.
En línea directa con este último grupo de medidas de ahorro energético se encuentran las dispuestas para empoderar a los consumidores, especialmente a los más vulnerables (art. 24 Directiva), completando la información precedente. Asimismo, se propone un abanico de instrumentos y políticas dirigidos a promover un cambio en los hábitos de estos consumidores a través de, entre otros, incentivos fiscales, subvenciones, actividades de formación y sensibilización o servicios de asesoramiento públicos (art. 22 Directiva).
Finalmente, el resto del texto articulado de la Directiva 2023/1791 ofrece herramientas para facilitar y garantizar el cumplimiento de las obligaciones expuestas, de entre las que se podrían destacar aquí la creación del mencionado Fondo Nacional de Eficiencia Energética (art. 30 Directiva), cuyo objetivo será aplicar las medidas de eficiencia energética para respaldar a los Estados miembros en el cumplimiento de sus contribuciones nacionales de eficiencia energética, así como la imposición de controles periódicos, desde el año 2025 cada cuatro años, para verificar el cumplimiento de las obligaciones impuestas (art. 35 Directiva).
Normativa afectada:
Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética.
Reglamento (UE) 2023/955 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023 por el que se establece un Fondo Social para el Clima y se modifica el Reglamento (UE) 2021/1060.
Documento adjunto:
