Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Godoy Olea)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 796/2023- ECLI: ES: TS: 2023:796
Palabras clave: Concesión de dominio público. Prórroga. Requisitos ambientales. Ubicación.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve los recursos de casación tramitados con el núm. 7364/2021 interpuestos por ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.; Comité de Empresa del Centro de Trabajo Oficinas Centrales ENCE y Comité de Empresa del Centro de Trabajo Biofábrica ENCE; por Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra; por Federación Empresarial de Aserradores y Rematantes de Madera de Galicia; por Asociación Clúster de Madeira e de Deseño de Galicia y la Sociedad para el Empleo Forestal, Rural e Industrial de la Celulosa; por CEFERINO NOGUEIRA S.A. y GALIGRAIN, S.A; por Asociación de la Primera Transformación de la Madera de la Provincia de Lugo; y por INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U, contra la sentencia de 15 de julio de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la que se estimó el recurso núm. 484/16 interpuesto por el Ayuntamiento de Pontevedra contra la Resolución, de 20 de enero de 2016, de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, relativa a la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo-terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra. Son partes recurridas el Ayuntamiento de Pontevedra y la Administración General del Estado.
En esencia, la Sala de instancia se basó, para la estimación del recurso, en la necesaria aplicación del art. 32.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC) en el sentido de exigir justificación de la ocupación de los terrenos por la instalación industrial de ENCE mediante la prórroga de la concesión obtenida en 1958, puesto que el precepto sólo admite dicha ocupación en el caso de actividades o instalaciones que, dada su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. La garantía de la integridad del dominio público que exige el art. 2 de la Ley respecto de la Administración y la falta de acreditación de los presupuestos del referido artículo por parte de ENCE, llevan a la Sala a estimar el recurso y considerar procedente la denegación de la prórroga otorgada.
Para los recurrentes, el recurso de casación presenta interés casacional en la medida en que es necesario determinar, en primer término, si para el otorgamiento (ex art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas) de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 32.1 de esta última, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado. En este sentido, los recurrentes consideran que ha habido infracción del citado art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, en cuanto a la posibilidad de conceder la prórroga de concesiones de ocupación del demanio marítimo-terrestre a las otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas de 1988 sin necesidad de acreditar el cumplimiento del artículo 32.1 de la misma. Junto a ello, hay un segundo motivo para justificar el interés casacional del recurso, puesto que, en la instancia, se produjo el allanamiento de la Abogacía del Estado, planteándose dudas sobre la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por la Abogacía en las fases de pruebas y conclusiones.
El Tribunal decide, en primer lugar, la cuestión relativa al allanamiento, evidenciando una “atípica” intervención de la Abogacía, y rechazando las alegaciones de la misma, en el entendido de que el allanamiento implica una renuncia voluntaria a oponerse a la pretensión, reconociendo la procedencia de la misma por parte del recurrente en este caso (F.J.3).
Tratándose del primero de los motivos de interés casacional, el Tribunal lleva a cabo un minucioso análisis de la legislación aplicable, con especial consideración del régimen de transitoriedad previsto en la propia LC respecto de aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor, exponiendo la justificación que el legislador otorgaba a dicho régimen, una vez que introduce un régimen de protección del dominio público, que se contrapone con la anterior regulación (F.J.4). A partir de aquí, la Sala revisa la reforma de 2013 y la caracterización del otorgamiento de las prórrogas como un acto discrecional que, sin embargo, debe sujetarse al cumplimiento de las exigencias derivadas de la legislación ambiental, de forma que es posible el otorgamiento de la prórroga con observancia del informe exigido en el procedimiento de Autorización Ambiental Integrada o, en su caso, en Evaluación de Impacto Ambiental (F.J.6 en relación con el F.J. 5).
Finalmente, la Sala introduce en sus consideraciones la posible incidencia de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, y del Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas de 2014, en la medida en que “retocan” el régimen de transitoriedad de las prórrogas que afectan a las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre. No obstante, el Tribunal mantiene la legalidad de la prórroga, hasta un máximo de setenta y cinco años computados desde que se concediera la misma, con el mismo régimen de uso y actividad que se tenía con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, pero supeditada a las exigencias ambientales (y no a las del art. 32 LC), estimando el recurso (Fs.Js.8 y 9).
La Sentencia, no obstante, es objeto de un voto particular por la Magistrada Ángeles Huet de Sande, para quien procede una consideración diversa de las transitorias iniciales de la LC de 1988, en el sentido de abogar por una interpretación restrictiva de las mismas, compatible con las exigencias de protección y uso sostenible del litoral (apartado 5).
Destacamos los siguientes extractos:
“Así pues, a la entrada en vigor de la LC en 1988 el Legislador se encontraba con la existencia de unos legítimos derechos adquiridos conforme a la legislación anterior sobre el dominio público marítimo-terrestre que eran contrarios a sus previsiones. Ante ese dilema y según se declara en la Exposición de Motivos de la Ley, se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a determinadas situaciones jurídicas consolidadas. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla (F.J.4)”.
“(…) «De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante» (F.J.5)”.
“(….) De lo expuesto cabe concluir que, en principio y en contra de lo que se sostienen en la sentencia que se revisa, las prórrogas de las concesiones de utilización del dominio público marítimo-terrestre que autoriza el artículo 2 de la Ley 2/2013 y que traían causa de derechos anteriores a la LC de 1988, debían mantener su mismo régimen de usos y aprovechamientos de que venían disfrutando con anterioridad y se han de mantener durante la prórroga que se autoriza en el artículo 2 de la Ley de 2013 (F.J.5)”.
“Las prórrogas que se establecieron en la Ley de 2013 tienen una naturaleza diferente a las que tenían en el régimen transitorio de la LC. La sentencia de instancia y las alegaciones de las partes recurridas en esta casación ponen de manifiesto ese diferente régimen para concluir en la decisión y fundamentos del recurso. Es cierto y este Tribunal así lo considera, que las prórrogas de la Ley 2/2013 no tienen el carácter reglado que sí tenían en el régimen transitorio de la LC. La misma regulación de ambas prórrogas, en su interpretación literal, evidencian un régimen bien diferente; las de 2013, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley, «… podrán ser prorrogadas…», es decir, a la Administración se le confiere una potestad discrecional para su otorgamiento. Por contra, las del régimen transitorio, conforme a lo establecido en la D.T. 1ª, se establecía de manera taxativa que los titulares de los derechos anteriores a la LC «pasarán a ser titulares» de la concesión.
Lo expuesto suscita el debate sobre qué criterios debe considerar la Administración para el otorgamiento de las concesiones amparadas en la Ley 2/2013, porque esos criterios son los que delimitan la potestad discrecional que confiere el ya mencionado artículo 2.
A juicio de este Tribunal esos criterios no pueden estar referidos a las limitaciones que impone el artículo 32 de la LC, como antes se ha razonado, sino que más bien deben estar referidos a los fines de la propia normativa promulgada tras la entrada en vigor de la LC en el ámbito de la protección medioambiental (F.J.6)”.
“ (…) se ha promulgado la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que precisamente pretende, según su artículo primero, «asegurar el cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París…», imponiendo como principios rectores en el artículo 2, entre otros, los del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, resiliencia, precaución y no regresión. Nuevamente el Legislador establece una tan necesaria como obligada vinculación entre la protección medioambiental y el régimen de las concesiones sobre el dominio marítimo-terrestre. Sobre tales presupuestos, sin aclaración alguna en la Exposición de Motivos, se regular en su artículo 20 la «Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre», en cuyo párrafo segundo se concretan dichos principios de actuación en la planificación y gestión de la costa, partiendo de las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático…(F.J.7).
Comentario de la Autora:
Se ha seleccionado en esta ocasión una Sentencia compleja por el objeto y el análisis de la legislación aplicable, ya que, además de la legislación de costas en sentido estricto, se atienden otras normas ambientales fundamentales como las relativas a la Prevención y el Control Integrados de la Contaminación, así como la Evaluación Ambiental e, incluso, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética. Ello evidencia una complejidad considerable, consecuencia de una técnica legislativa pésima en la que se han sucedido reformas normativas relativas a las prórrogas de las concesiones de ocupación del dominio público que no cierran convenientemente esta cuestión.
Con todo, la Sentencia merece destacarse por el análisis concienzudo que se lleva a cabo de esta legislación y porque otorga un peso fundamental a la cuestión ambiental y a las exigencias de protección del litoral como un elemento determinante en la decisión discrecional que corresponde a la Administración del Estado en cuanto a la concesión (o no) de la prórroga. Otra cosa es que, sin embargo, se estime el recurso y se mantenga la ocupación del dominio público, justificando un voto particular.
Junto a ello, debe destacarse que la Sentencia consigue incorporar en su razonamiento una norma relativamente reciente como la Ley de Cambio Climático ya mencionada, lo que pone de manifiesto la operatividad de la misma en la ordenación de los recursos naturales, como parte de las estrategias de lucha contra el cambio climático.
Enlace web: Sentencia STS 796/2023, del Tribunal Supremo, de 6 de marzo de 2023.
