Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Inés María Huerta Garicano)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 490/2023- ECLI: ES: TS: 2023:490
Palabras clave: Trasvase. Reglas de explotación. Situación excepcional. Participación.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 386/21, interpuesto por la Generalidad de Valencia contra el Real Decreto 638/2021, de 27 de julio por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura. Son partes demandadas la Administración General del Estado; la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El recurso plantea la nulidad del Real Decreto, atendiendo la modificación que la norma opera sobre el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo- Segura. Dicha modificación afectaba, fundamentalmente, al artículo 1 del referido Real Decreto de 2014, en cuanto a las reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura, determinando los niveles de los límites de las existencias conjuntas de los embalses de Entrepeñas y Buendía, en función de los niveles máximos anuales y de cada mensualidad. De esta manera, se lleva a cabo la revisión de los límites de los trasvases en los niveles 1 y 2. En este sentido, el recurso solicita la nulidad del Reglamento de 2021, argumentando, en primer lugar, la falta de motivación y arbitrariedad de este primer Real Decreto; y, de otro, la infracción del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (F.J.1).
El Tribunal Supremo, atendiendo tanto a la jurisprudencia generada en 2022 en torno a la legalidad del Real Decreto 638/2021, como a la regulación derivada de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, cuyo apartado 1, parr.6º permite modificar, mediante real decreto, tanto el volumen de existencias como el de aportaciones acumuladas del nivel 1, así como los volúmenes de trasvase mensual correspondientes a los niveles 1, 2, 3 y los volúmenes de existencias para cada mes correspondientes al nivel 3. Junto a ello, y analizando el procedimiento de elaboración del Real Decreto, el Tribunal considera que no es posible reconocer la falta de motivación y arbitrariedad que se argumentan para plantear la nulidad de la norma. A ello se suma el rechazo del argumento del recurrente relativo a la falta de oportunidad de la reforma, teniendo en cuenta que la misma tiene lugar en pleno proceso de tramitación del tercer ciclo de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones hidrográficas, considerando que la afectación de estos planes sobre la cuestión discutida es tangencial (F.J.1).
De otra parte, el segundo argumento esgrimido en el recurso plantea la infracción de los arts. arts. 14 y 35.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en el entendido de que era preceptiva la participación del Consejo del Agua de la Demarcación. Del examen de la regulación, el Tribunal considera que la única participación obligatoria es la del Consejo Nacional del Agua y que la del Consejo de la Demarcación es de carácter potestativo, no procediendo la estimación del recurso (F.J.2).
Destacamos los siguientes extractos:
“Lo primero que hemos de poner de manifiesto es que ya nos hemos pronunciado sobre la legalidad del Real Decreto recurrido (Sentencia núm. 999/22, de esta misma Sección, de 14 de julio del mismo año, P.O. 387/21; núm. 1421/22, de 2 de noviembre, P.O. 385/21; y núm. 1603/22, de 1 de diciembre, P.O. 343/21) en las que se abordaron, sustancialmente, las cuestiones aquí planteadas y en las que nos ratificamos.
«(….) Pues bien, de los cuatro niveles ya previstos, se ven afectados por la reforma los niveles uno y dos en los que se condiciona el trasvase a las aportaciones conjuntas entrantes a los embalses de Entrepeñas y Buendía cuyos máximos anuales pasan de los 1.200 Hm3 antes de la reforma (nivel 1) a 1.400 Hm3, tras la reforma; o las aportaciones menores a las mencionadas (nivel 2). Por otra parte, en relación con el nivel 2, en la redacción originaria del precepto se autorizaba un trasvase mensual de 38 Hm3, en tanto que con ocasión de la reforma se reduce a 27 Hm3» (F.J.1)”.
“ (…) En el expediente ha quedado justificado plenamente tanto la habilitación legal de esta potestad reglamentaria – Disposición Adicional Quinta de la Ley 43/2003-, como el presupuesto para su ejercicio y que no es otro que el exceso de situaciones excepcionales, que tienden a ser reducidas por la regla modificada, por lo que no se puede tildar la norma de arbitraria, pues la reforma tiene una finalidad razonable.
Es más en la Nota Técnica sobre la propuesta de actualización parcial de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura de junio de 2020 -obrante en el expediente- se dice que «La combinación de la inadecuada cifra de partida y la adversa hidrología de estos últimos años ha tenido como consecuencia que la probabilidad de presentación de condiciones hidrológicas excepcionales (nivel 3) o de ausencia de recursos trasvasables (nivel 4) sea excesivamente elevada, pudiendo llegar a alcanzar la mitad del tiempo de operación, lo que no es admisible desde el punto de vista de una explotación regular y estable. Esta situación ha sido mucho más acusada en el periodo que ha transcurrido desde que entró en vigor la regla actual, en octubre de 2014.
(…) Durante estos años, la situación hidrológica excepcional ha sido la más habitual y el sistema se ha mantenido en nivel 4 (trasvase nulo) varios meses. En total el sistema se ha encontrado en condiciones de excepcionalidad (nivel 3 o 4) las tres cuartas partes del tiempo. Aunque se trata de un período poco representativo, por su escasa duración, una cifra tan elevada sin duda ha contribuido a agudizar la percepción de un mal funcionamiento del trasvase, desde el punto de vista de la regularidad de los suministros.
Todo ello pone de manifiesto la conveniencia de actualizar los parámetros de la regla de explotación, de forma que la situación excepcional se presente con una frecuencia aceptable» (F.J.1)”.
“El artículo 14 es simplemente una enunciación de los principios rectores de la gestión en materia de aguas.
En el art. 20 se enumeran las materias sometidas (como el Real Decreta aquí impugnado) al dictamen preceptivo del Consejo Nacional del Agua. Sin embargo, el Consejo del Agua de la demarcación «Es órgano de participación y planificación….de la demarcación». El art. 35.2 dispone que «Corresponde al Consejo del Agua de la Demarcación promover la información, consulta y participación pública en el proceso planificador, y elevar al Gobierno, a través del Ministerio de Medio Ambiente, el plan hidrológico de la cuenca y sus ulteriores revisiones. Asimismo, podrá informar las cuestiones de interés general para la demarcación y las relativas a la protección de las aguas y a la mejor ordenación, explotación y tutela del dominio público hidráulico.
A tales efectos, reglamentariamente se determinará la organización y procedimiento para hacer efectiva la participación pública».
Es claro que el informe del Consejo Nacional del Agua es preceptivo, frente al carácter potestativo del que pueda dar el Consejo del Agua de la demarcación, por lo que la ausencia de informe de dicho Consejo no tiene efecto invalidante de clase alguna, aparte de que en la elaboración del Real Decreto ha existido consulta pública previa durante el periodo del 25 de julio al 7 de septiembre de 2020 e información y audiencia pública durante el periodo del 30 de octubre al 20 de noviembre de 2020, en la que han podido participar y formular alegaciones cualquier persona u organismo (F.J.2)”.
Comentario de la Autora:
La gestión y aprovechamiento del agua constituye en la actualidad uno de los problemas ambientales más serio que se están dando en nuestro País. Desde esta perspectiva, la Sentencia seleccionada es ilustrativa de las constantes tensiones entre el uso y aprovechamiento “territorial” del agua y las posibilidades de trasvase previstas en la legislación general de aguas.
De otra parte, la Sentencia también tiene la virtud de evidenciar la dificultad en la aplicación de un marco jurídico complejo, en el que hay que tratar de conectar la regulación más general con la más específica que representa el Plan Hidrológico de la Demarcación. No obstante, la Sentencia puede resultar un tanto reduccionista en cuanto al papel que debe atribuírsele a esta planificación especial.
Finalmente, la contraposición que se lleva a cabo entre la participación del Consejo Nacional del Agua y el Consejo de la Demarcación plantea uno de los aspectos más negativos de la gestión del agua, cual es el relativo a la concurrencia e, incluso, superposición de órganos de diferente nivel territorial que, no obstante, debían enriquecer su actuación conforme al principio de cooperación interadministrativa. En mi opinión, sigue siendo un aspecto no bien resuelto en la legislación de aguas.
Enlace web: Sentencia STS 490/2023, del Tribunal Supremo, de 21 de febrero de 2023.
