Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 marzo de 2023 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre las Directivas 2001/42, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (arts. 2 y 3); y, 2011/92, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (art. 3.1)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Séptima, asunto C‑9/22, ECLI:EU:C:2023:176
Palabras clave: Evaluación ambiental. Evaluación estratégica. Concepto de planes y Programas. Plan urbanístico. Directrices. Proyectos.
Resumen:
El Tribunal Supremo de Irlanda planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho europeo en el marco del proceso de impugnación de la autorización otorgada por la Agencia de ordenación del Territorio para un proyecto de construcción de viviendas residenciales en Dublín. Los recurrentes pretendían la anulación del proyecto urbanizador así como del art. 28 de la Ley de Ordenación y Desarrollo Urbanístico (2000), que faculta al Ministro para dictar directrices de ordenación dirigidas a las autoridades urbanísticas. Alegaban, esencialmente, que el proyecto, elaborado conjuntamente por el promotor y el Ayuntamiento de Dublín y finalmente adoptado por la autoridad local, no se sometió a la evaluación ambiental estratégica regulada en la Directiva 2001/42 pues se basó en las previsiones del Plan director de la “Zona estratégica de desarrollo y de regeneración 12, Jardines de Santa Teresa y alrededores”, que no fue objeto de dicha evaluación.
El juez remitente quería saber, de una parte, si el Plan Director, que no tenía carácter vinculante, debía haberse sometido a evaluación prevista en la Directiva 2001/42 (arts. 2 y 3.2); y, de otra parte, si la Directiva 2011/92 se opone a una normativa nacional que obliga a las autoridades competentes de un Estado a tener en cuenta, al autorizar un proyecto urbanizador, unas directrices, sometidas a evaluación ambiental estratégica, que exigen aumentar, en la medida de lo posible, la altura de los edificios.
El Tribunal de Justicia, tras analizar exhaustivamente las previsiones de la Directiva 2001/42 a la luz de su jurisprudencia consolidada sobre el concepto de planes y programas y los requisitos para someterlos a evaluación estratégica concluye que el controvertido Plan Director, atendidas sus características, solo debería haberse sometido a dicha evaluación en caso de vincular a la Agencia competente para autorizar el proyecto controvertido; comprobación que debe hacer el juez interno.
La respuesta a la segunda cuestión es negativa. La Directiva de evaluación de impacto ambiental es compatible con una normativa nacional que obliga a las autoridades competentes para autorizar un proyecto a aplicar unas directrices que, en su día, se sometieron a evaluación ambiental estratégica y que exigen aumentar, en la medida de lo posible, la altura de los edificios.
Destacamos los siguientes extractos:
28 Dado que el plan director fue adoptado por el Ayuntamiento de Dublín, que constituye una autoridad local, debe considerarse que este primer requisito se cumple en el caso de autos.
30 En cuanto al segundo requisito enunciado en el apartado 27 de la presente sentencia, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva 2001/42, los planes y programas cuya adopción se inscriba en el marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, que determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y su procedimiento de elaboración. Así, teniendo en cuenta la finalidad del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y con el fin de preservar su efecto útil, debe considerarse que un plan o programa está «exigido» cuando exista en el Derecho nacional una base jurídica concreta que autorice a las autoridades competentes a adoptarlo, aun cuando dicha adopción no revista carácter obligatorio (sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, apartado 37 y jurisprudencia citada).
31 En la medida en que esta disposición no solo se refiere a los planes y programas exigidos o regulados por disposiciones legales o reglamentarias, sino también a los que son exigidos o regulados por disposiciones administrativas, dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que se refiere también, en principio, a los planes adoptados sobre una base jurídica prevista en otro plan, como, en el presente litigio, el Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022.
34 A la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 30 a 32 de la presente sentencia, un plan adoptado sobre una base jurídica prevista en un plan como el Plan de Desarrollo de Dublín 2016-2022 podría constituir un plan cuya adopción está regulada por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, o incluso, habida cuenta del artículo 15, apartado 1, de la Ley de 2000, un plan exigido por tales disposiciones.
35 No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si puede considerarse que el plan director se adoptó sobre la base de la disposición del Plan de Desarrollo de Dublín 2016‑2022 citada en el apartado 19 de la presente sentencia.
36 Por lo que respecta, en segundo lugar, al artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, procede recordar que, en virtud de esta disposición, debe efectuarse una evaluación medioambiental para todos los planes y programas que cumplan dos requisitos acumulativos, a saber, ser elaborados para los sectores contemplados en esa disposición (primer requisito) y definir el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92 (segundo requisito).
37 Dado que el plan director se refiere a los sectores de la ordenación del territorio urbano o de la utilización del suelo y estos sectores están contemplados en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, parece que se cumple el primer requisito enunciado en dicha disposición.
38 En cuanto al segundo requisito enunciado en esta disposición, debe recordarse que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, apartado 60 y jurisprudencia citada).
39 Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de «planes y programas» incluye no solo su elaboración, sino también su modificación, y tiene por objeto, pues, garantizar la evaluación medioambiental de aquellas prescripciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483 apartado 71 y jurisprudencia citada).
40 Con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, este concepto incluye, asimismo, en principio, modificaciones menores en planes y programas mencionados en el artículo 3, apartado 2. En efecto, en lo que atañe a las modificaciones menores, los Estados miembros están obligados a determinar si es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
41 Así pues, dicho concepto debe necesariamente incluir también los actos que, sin modificar un plan o programa, permitan, no obstante, establecer excepciones a determinados elementos del marco en el que podrá autorizarse en el futuro la ejecución de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, tal como se define en dicho plan o programa.
43 Pues bien, este objetivo se vería comprometido si fuera posible establecer excepciones al marco definido por un plan o programa que se haya sometido a una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, y se haya elaborado teniendo en cuenta, de conformidad con el artículo 8 de dicha Directiva, la información derivada de esa evaluación, sin que tal excepción esté sujeta, al menos, a la obligación, que resulta del artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, de determinar si es probable que esa excepción tenga efectos significativos en el medio ambiente.
49 Pues bien, procede recordar que, según la jurisprudencia, unas disposiciones de valor meramente indicativo no cumplen el segundo requisito mencionado en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42. Para cumplir este requisito, deben tener, cuando menos, carácter obligatorio para las autoridades competentes en el ámbito de la concesión de autorizaciones de proyectos [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartados 76 y 77].
50 En efecto, solo los actos de carácter obligatorio tienen capacidad para limitar el margen de maniobra de que disponen esas autoridades y para excluir así de las modalidades de la ejecución proyectos que puedan resultar más favorables para el medio ambiente, razón por la cual tales actos deben someterse a una evaluación medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42.
51 De ello se deduce que únicamente en el supuesto de que, con arreglo al Derecho irlandés, el plan director tuviera fuerza vinculante para la autoridad competente para conceder la autorización del proyecto controvertido en el litigio principal, a saber, en el caso de autos, la Agencia, extremo que corresponde dilucidar al órgano jurisdiccional remitente, debería considerarse, con la salvedad mencionada en el apartado 47 de la presente sentencia, que dicho plan está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 y que, por tanto, debería haber sido sometido, al menos, a la obligación que incumbe a los Estados miembros, en virtud del artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, de determinar si es probable que tenga efectos significativos en el medio ambiente.
54 En el caso de autos, los demandantes en el litigio principal reprochan a la Agencia haber tenido en cuenta, en su resolución de 14 de septiembre de 2020, las Directrices de 2018.
57 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro pueden existir normas o exigencias a cuyo respeto está supeditada la concepción de proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2011/92 y que, en su caso, pueden excluir determinadas opciones, incluso las más favorables, en las circunstancias del caso concreto, para el medio ambiente.
58 Esta es la razón por la que se adoptó la Directiva 2001/42, como se desprende de los trabajos preparatorios de esta. En efecto, de la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente [COM(96) 511 final] (DO 1997, C 129, p. 14) se desprende que la adopción de la Directiva 2001/42 estaba motivada, en particular, por el hecho de que la aplicación de la Directiva 85/337 había demostrado que, en el momento de la evaluación de los proyectos, ya se habían determinado efectos significativos en el medio ambiente sobre la base de medidas de ordenación del territorio anteriores y que, por consiguiente, si bien era posible examinar esos efectos en el marco de dicha evaluación, ya no era posible tenerlos plenamente en cuenta al autorizar el proyecto en cuestión, de modo que resultaba más prudente examinar dichos efectos en la fase de las medidas preparatorias y tenerlos en cuenta en ese contexto.
59 Pues bien, en el presente asunto, como se desprende del apartado 24 de la presente sentencia, las Directrices de 2018 fueron objeto de una evaluación medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42.
62 Procede añadir que, en cualquier caso, de los términos del requisito específico n.º 3 parece desprenderse, en la medida en que indica que la autoridad encargada de la ordenación del territorio «puede» aprobar una actuación en esta materia, que dicho requisito no tiene carácter absoluto y no impone, por tanto, aumentar la altura de los edificios respecto de la altura eventualmente prevista en el plan de desarrollo aplicable, en todo caso, extremo que, no obstante, corresponde comprobar también al órgano jurisdiccional remitente.
Comentario de la Autora:
La Sentencia reitera la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia sobre el concepto de planes y programas de la Directiva 2001/42 así como sobre los presupuestos determinantes de la sujeción de los mismos a evaluación estratégica. Destacan los desarrollos sobre el carácter vinculante que debe tener el plan para las autoridades competentes.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de marzo de 2023, asunto C‑ 9/22.
