Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de enero de 2023 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 259/2023- ECLI: ES: TS: 2023:116
Palabras clave: Acceso a la información ambiental. Silencio. Ejecución. Desestimación.
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso de casación núm. 1509/2022 interpuesto por el Sindicato Central de Regantes contra la sentencia núm. 683/2021, de 21 de diciembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que desestimó el recurso contencioso- administrativo núm. 256/2020 presentado contra la falta de ejecución del acto administrativo firme relativo a la solicitud de información ambiental interesada de la Confederación Hidrográfica del Segura en fecha 14 de noviembre de 2019, en relación con el Trasvase Tajo-Segura. Es parte recurrida la Confederación hidrográfica del Segura.
En este sentido, el referido Sindicato solicitó en la fecha indicada, y al amparo de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, determinada información ambiental a la Confederación Hidrográfica del Segura (relacionada con el trasvase Tajo-Segura y aspectos relativos a la recaudación), sin que, en el plazo de un mes obtuviera respuesta alguna. De esta manera, el Sindicato consideró que se estaba ante un supuesto de silencio estimatorio y solicitó del Ministerio de Transición Ecológica la ejecución del acto positivo presunto, al amparo del artículo 29.2 LJCA. El Ministerio derivó tal solicitud hacia la Confederación Hidrográfica del Segura. Sin embargo, ante la situación de inactividad de la Confederación, el Sindicato interpuso recurso contencioso-administrativo invocando el efecto positivo del silencio en este caso al amparo de lo dispuesto en el artículo 24 LPAC y de la doctrina establecida, entre otras, en la STS de 16 de enero de 2015.
El recurso fue desestimado por la Sala de Instancia, en el entendido de que, ante la falta de especificación del sentido del silencio por la Ley 27/2006, procedía la aplicación supletoria de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de acuerdo con la Disposición Adicional (apartados 2 y 3), en cuya virtud resulta de aplicación el 20.4, y, en consecuencia, debe considerarse negativo el sentido del silencio producido.
Para el Tribunal Supremo hay interés casacional, en la medida en que procede “(…) «reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar o rectificar, nuestra jurisprudencia sobre el sentido del silencio de la Administración frente al requerimiento de información ambiental al amparo del artículo 10 de la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente»”, debiendo llevarse a cabo el análisis de los artículos 10, apartado segundo, de la Ley 27/2006 de 18 de julio, 3 y 4 de la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, la Disposición Adicional Primera, apartados 2 y 3, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y los artículos 9, 45 y 105.b) de la Constitución Española.
El Tribunal Supremo analiza de forma minuciosa la legislación referida y de la Jurisprudencia existente, teniendo en cuenta que la parte demandante insiste en que debe hacerse una interpretación favorable del silencio cuando se trata de su aplicación en el ámbito del acceso a la información ambiental, abogando por una interpretación sistemática de los arts. 10 de la Ley 27/2006 y 3 y 4 de la mencionada Directiva (F.J.2). Sin embargo, el Tribunal desestima el recurso, en la medida en que considera, sin lugar a dudas, que se impone la regla del silencio negativo derivada del art. 20.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, dado el carácter supletorio de la misma en los aspectos no regulados por la legislación sectorial (F.J.4).
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) «Los planteamientos que, de contrario, pudieran tratar de hacerse valer no son de recibo. No cabe afirmar que nos movemos en un ámbito que se sitúa al margen de la técnica del silencio. Y no cabe entenderlo así, porque se trata del ejercicio de un «derecho» que se desarrolla en el ámbito de un «procedimiento». Tan relevante y digno de protección este derecho, además, que el propio ordenamiento jurídico lo hace merecedor de una regulación propia en la materia específicamente concernida (el medio ambiente), por otro lado, no exenta de menor relevancia. Tal es el confesado propósito en efecto de la Ley 27/2006, precisamente denominada así, de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (…)» (F.J. 1)”.
“Por tanto, a la vista de las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, lo que debemos dilucidar en esta sentencia es el sentido del silencio de la Administración frente a una solicitud de información medioambiental formulada el 14 de noviembre de 2019.
Y a este respecto podemos anticipar que nuestra conclusión es clara: el silencio debe ser interpretado en tal caso en sentido negativo. Y es que, como acertadamente apunta la sentencia de instancia, la clave de la cuestión reside en que la entrada en vigor de la Ley 19/2013 vino a cambiar el sentido del silencio que regía con anterioridad a la misma en esta materia, tal y como se infiere de su propia exposición de motivos y del carácter subsidiario que dicha ley ostenta respecto de la Ley 27/2006 (F.J.4)”
“(…) «En la reciente STS de 8 de marzo de 2021 (RCA 1975/2020), luego seguida por la de 18 del mismo mes (RCA 3934/2020), esta Sala ha perfilado su criterio sobre la disposición adicional primera y la aplicabilidad de otros regímenes de publicidad diciendo:
(…) En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. La disposición adicional primera dispone literalmente lo contrario, tanto en el apartado 2 como en el tercer apartado, que se refiere de forma expresa al carácter supletorio de la Ley de Transparencia en el sector medioambiental, que tiene un régimen específico de acceso a la información de rango legal en la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Sin embargo, más frecuente que una regulación alternativa completa es la existencia, en diversos ámbitos sectoriales, de disposiciones, anteriores a la Ley de Transparencia, que contienen previsiones que afectan al derecho de acceso a la información, muy especialmente en relación con sus límites, como ocurre en el presente asunto con la previsión sobre confidencialidad en el sector de los productos sanitarios. Pues bien, hemos de precisar que en estos casos, aunque no se trate de régimenes completos, tales regulaciones parciales también resultan de aplicación de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley de Transparencia, manteniendo ésta su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en dicha Ley, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación sectorial parcial» (F.J.4).”
“Esta conclusión, por otra parte, respeta la previsión general establecida en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, que dispone que «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario», dado que en este caso es, precisamente, una norma con rango de ley la que establece el sentido negativo del silencio de la Administración.
(…) Por ello, debemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión estableciendo la siguiente doctrina jurisprudencial: el silencio de la Administración ante una solicitud de información medioambiental realizada al amparo de la Ley 27/2006, formulada tras la entrada en vigor de la Ley 19/2013, debe ser interpretado en sentido negativo (F.J. 4 in fine)”
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resulta de interés no tanto por el fallo, completamente apegado a la aplicación de las normas consideradas y, en particular, al juego de la supletoriedad, como por poner de manifiesto la que puede considerarse una carencia de la legislación de acceso a la información general y de la Ley 27/2006, de 18 de julio, en particular, en lo que al silencio administrativo se refiere.
Es cierto que una solución de silencio positivo ante una solicitud de información puede resultar compleja en su ejecución, pero, como evidencia la Sentencia, existen mecanismos procesales para que la misma pueda llevarse a cabo. La cuestión se sitúa en la oportunidad de un silencio positivo ante demandas de información ambientales, que pueden estar en la base de un posterior y eventual ejercicio de derechos de participación y acceso a la justicia. En mi opinión, la Sentencia pone de manifiesto la oportunidad de revisar la Ley 27/2006, de 18 de julio, con miras a establecer un régimen jurídico propio del derecho de acceso a la información ambiental. Especialmente porque, como señala el F.J. 4 de la Sentencia comentada en relación con Sentencia de 16 de enero de 2015, ha podido apreciarse la concurrencia de un silencio positivo ante solicitudes de información ambiental, en la medida en que no era aplicable la Ley de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno (por no estar aprobada en el momento de presentación de la correspondiente solicitud), evidenciando la viabilidad de esta solución, más satisfactoria desde la perspectiva de la realización de los derechos de la Ley 27/2006.
Enlace web: Sentencia STS 259/2023, del Tribunal Supremo, de 9 de enero de 2023.
