Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 8908/2021, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 4433/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4433
Palabras clave: Zona de Especial Conservación. Lugar de Interés Comunitario. Red Natura 2000. Plan de gestión de una ZEC.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 1592/2021, de 20 de octubre de 2021, dictada en el procedimiento ordinario nº 564/2019. Dicha Sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad mercantil Complejo Agrícola Las Lomas, S. A. (COMASA) contra la Resolución de la Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos de 6 de mayo de 2019 sobre publicación y aprobación del Plan de Gestión de la ZEC Acebuchales de la campiña del sur de Cádiz, por considerar correcto el argumento de la recurrente para la anulación del plan impugnado, ya que los terrenos de su propiedad no reúnen los requisitos exigidos para integrarse en la Red Natura 2000, concretamente los valores ambientales que son precisos para que los terrenos deban ser declarados como Zona de especial conservación (ZEC).
El tema central que se plantea en el seno de este recurso es el de si procede excluir una finca del ámbito del Plan de gestión de una ZEC, al existir previamente una sentencia que incluye una condena, que recae sobre la Comunidad Autónoma, consistente en proponer la modificación del LIC; esto es, si existiendo previamente una sentencia que condena a la administración autonómica a realizar una propuesta de modificación de un LIC, puede luego, con ocasión de la aprobación del Plan de gestión de dicho espacio protegido, declarado como ZEC, excluirse una determinada finca incluida inicialmente en el LIC y en la ZEC, si la administración no ha procedido aún a realizar tal propuesta de modificación, a pesar de que se imponía por sentencia.
La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar “si es conforme a derecho la exclusión de la finca de los recurrentes del ámbito del Plan de Gestión de la ZEC “Acebuchales de la Campiña del Sur de Cádiz” so pretexto de la existencia de una condena previa a proponer la modificación del LIC que recae sobre la Comunidad Autónoma”. Para ello, identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación en relación con la cuestión debatida, las siguientes: los artículos 4 y 6 de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en relación con el artículo 43 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y Biodiversidad.
En el recurso de casación, la Junta de Andalucía sostiene que la sentencia impugnada permite, en última instancia, una modificación de los límites de la ZEC, en la parte que afecta a la finca de la entidad recurrente, obviando que, una vez aprobado el LIC por la Comisión Europea, la Comunidad Autónoma carece de competencias para alterar los límites del LIC. Además, añade que la sentencia no sólo infringe la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (arts. 4 y 6) y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y biodiversidad (art. 43), sino también la jurisprudencia sobre tramitación de las ZEC, recogida en la Sentencia de 11 de mayo de 2009, y los pronunciamientos del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 y de 20 de junio de 2020, que no declararon la nulidad de la ZEC. En su opinión, al anular la Sala la resolución de aprobación del Plan de Gestión, se resuelve de modo contrario a los pronunciamientos del Tribunal Supremo citados.
Por el contrario, la entidad mercantil, que se opone al recurso, sostiene que la sentencia recurrida no procede a una redelimitación del LIC/ZEC, sino que lo anula parcialmente en lo referente a los terrenos de su finca, sin que pueda confundirse la declaración de un espacio LIC con la aprobación del respectivo Plan de Gestión del mismo, ya que este no delimita espacios a proteger, sino que afecta a las medidas de conservación aplicable, con un contenido muy diferente al del Decreto de declaración. En esta línea, aduce que la sentencia recurrida, sin afectar a la decisión firme, se limita a la declaración de no aplicación de las medidas de conservación previstas en el Plan de Gestión a la finca de su propiedad. Además, considera que los pronunciamientos del Tribunal Supremo a que se refiere la sentencia recurrida suponen que el Tribunal Superior de Andalucía tenía potestad para anular el Plan de Gestión y el Decreto de declaración en relación con la finca de la recurrida. Por ello, considera que la cuestión de interés casacional planteada en el Auto de admisión ya fue resuelta por la Sentencia de 22 de junio 2020, en la que se confirmó que sí es posible anular directamente el Decreto de declaración del ZEC Acebuchales y su Plan de Gestión para excluir la finca de su ámbito de aplicación. Finalmente, también alega que no se han vulnerado ni la Directiva de Hábitats ni la Ley de 2007 citadas y que, en contra de lo sostenido en el escrito de interposición, la sentencia de instancia es plenamente congruente con lo declarado por el Tribunal Supremo en las sentencias previas que se han dictado en relación con esta cuestión.
El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso de casación y anula la Sentencia objeto de recurso, que se declara sin valor ni efecto alguno, y, en su lugar, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Complejo Agrícola Las Lomas, S. A. (COMASA) contra la resolución de la Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos de la Administración andaluza, de 6 de mayo de 2019.
Destacamos los siguientes extractos:
“Ya hemos dicho que la cuestión casacional que se suscita en el recurso es determinar si, basándose en una condena anterior, pueda excluirse una finca del ámbito de una ZEC cuya aprobación se sometió al régimen establecido en la Directiva de Hábitat, con ocasión de la aprobación de su Plan de Gestión y documentos subsiguientes. Ahora bien, proyectar esa polémica al caso de autos, conforme resulta de los presupuestos fácticos que se han expuesto, no deja de ofrecer serios reparos que requieren una previa delimitación del debate.
En efecto, todo el debate casacional está motivado, de una parte, en la posibilidad de excluir una concreta finca de una ZEC, pese a que la misma está incluida en la delimitación del LIC por la normativa comunitaria; de otra parte, si esa exclusión puede estar fundada en una previa declaración jurisdiccional de los Tribunales españoles, teniendo en cuenta que dicha declaración está referida a la obligación impuesta a la Comunidad Autónoma de Andalucía para que ejercite las acciones oportunas para la modificación de la ZEC con el fin de excluir la finca cuestionada del LIC ante la Jurisdicción comunitaria. Se añade a dicha polémica el hecho de que esa pretendida exclusión no se hace en relación con la originaria delimitación de la ZEC, sino con ocasión de la aprobación del Plan de Gestión, como se dice en el auto de admisión; pero incluso deberá matizarse más, porque el objeto del presente recurso no es tan siquiera dicho Plan, sino los ulteriores Anexos, que es el contenido de la concreta resolución objeto de impugnación ante la Sala territorial. Ha de añadirse a lo expuesto, para mayor complejidad, que la decisión de la Sala sentenciadora no es propiamente la exclusión de la fincade la ZEC sino, en términos de la sentencia, que “se excluya a esta del ámbito del Plan de Gestión”, como se puntualiza por la defensa de la parte recurrida; lo cual comporta dejar inalterable la delimitación de la Zona, pero no siendo de aplicación su Plan de Gestión –sus Anexos– a la concreta finca.
Planteado el debate en tales términos, no ofrece duda alguna que si lo reconocido a los propietarios de la finca, formalmente incluidos en una ZEC, es el derecho a que la Administración nacional inste ante las instituciones comunitarias la modificación de dicha Zona, con el fin de excluirla de su protección, deberá concluirse que, en tanto no se ejerciten esas acciones, debe surtir pleno efectos la declaración de la ZEC en la forma en que se delimitó en la resolución comunitaria correspondiente.
Es decir, en ninguno de los pronunciamientos jurisdiccionales previos se ha reconocido tal derecho de exclusión. Lo que si se ha reconocido es el derecho de la propietaria de la finca, y por las vicisitudes a que después deberemos hacer referencia, a que sea la Administración autonómica la que inste ante la Comisión Europea la expresa declaración de que la finca debe estar excluida de la ZEC.
La conclusión de lo expuesto y a los efectos del pronunciamiento que ahora nos corresponde, es que en la medida que la declaración formal de la ZEC no se ha visto modificada, no es admisible que se pueda alterar su delimitación con ocasión de la aprobación del Plan de Gestión de dicho espacio incluido en la Red Natura 2000” (FJ 3º).
“(…) debe constatarse que la actuación de la Administración autonómica se presenta, cuando menos, como negligente y poco respetuosa con los derechos de la mercantil propietaria de la finca, porque después de más de cuatro años –más de veinte desde la actuación inicial– en que se le impuso, por resolución judicial, la obligación de instar la corrección de la delimitación de la ZEC para excluir los terrenos propiedad de la sociedad que ya se declaró por la Sala de Sevilla, es lo cierto que nada hizo, limitándose a adoptar decisiones en la gestión de la Zona con esa omisión y con el más absoluto desconocimiento de los derechos de la propiedad de los terrenos. Y ello sin perjuicio de que en este proceso no podamos compartir la decisión de la Sala territorial.
De otra parte, debe también señalarse que por esa vía debió canalizarse el ejercicio de su derecho por COMASA, en vez de pretender la anulación de las disposiciones sobre la gestión de la ZEC. Es decir, si ya existía la declaración jurisdiccional firme de que la Administración autonómica debía instar la exclusión de los terrenos de la ZEC ante las instituciones europeas, la propiedad de los terrenos pudo y debió, si la Administración no atendía ese mandato, implorar la tutela judicial de estos Tribunales nacionales de lo Contencioso para que estos impongan, no ya dicha obligación, que estaba declarada, sino su efectividad, para lo que, a los solos efectos del debate suscitado, habría bastado el derecho a la tutela judicial en su vertiente de ejecución de las sentencias o, en su caso, por la vía de la impugnación de la inactividad. Esas acciones y la siempre disponible de la responsabilidad patrimonial que se reconoce por el funcionamiento de los servicios, deben encontrar cómodo las legítimas expectativas de la originaria recurrente y no por la vía de privar de eficacia de una mera resolución que no hace sino dar cumplimiento a resoluciones de superior rango que se vería afectada en sus efectos.
Y no está de más recordar que la misma jurisprudencia del TJUE, ya reseñada en nuestra anterior sentencia, otorga carta de naturaleza a la opción de las Administraciones de los Estados para la modificación de los LIC declarado al amparo de la Directiva Hábitat. Buen ejemplo de ello es el de la sentencia de 3 de abril de 2014, dictada en el procedimiento C-301/12 (ECLI: EU:C:2014:214), en el que, en relación con una declaración LIC en el año 2002 (Valle de Tesino, Italia) a instancia de la Administración regional italiana (Giunta Regionale de la Regione Lombardia) que por las obras de ampliación del aeropuerto de Milán hizo perder a parte de los terrenos incluidos los valores medioambientales originarios. Desatendida la petición de los propietarios detales terrenos, tanto por las Autoridades nacionales y regionales, e impugnada dichas denegaciones en sede jurisdiccional, se suscita cuestión prejudicial por el Consejo de Estado italiano sobre la posibilidad de excluir de los LIC un determinado territorio; declarando el Tribunal que “cuando definitivamente un lugar que figure en la lista de LIC ya no sea capaz de contribuir a la consecución de los objetivos de la Directiva 92/43 y, por tanto, ya no esté justificado que dicho lugar siga sometido a las disposiciones de esa Directiva, el Estado miembro de que se trate estará obligado a proponer a la Comisión su desclasificación. En efecto, si ese Estado no propusiera esa desclasificación, podría seguir utilizando en vano recursos para la gestión del mismo lugar que resultarían inútiles para la conservación de los hábitats naturales y de las especies. Además, el mantenimiento en la red Natura 2000 de lugares que definitivamente ya no contribuyen a la consecución de dichos objetivos no sería conforme con los requisitos de calidad de esa red. La obligación que incumbe a los Estados miembros de proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC, que ha llegado a ser irremediablemente inadecuado para cumplir los objetivos de la Directiva 92/43, se impone con más fuerza cuando dicho lugar incluye un terreno que pertenece a un propietario que por esa inclusión ve limitado el ejercicio del derecho de propiedad, pese a que ya no esté justificado que dicho lugar siga estando sometido a las disposiciones de esta Directiva. En efecto, como puso de manifiesto la Abogado General en el punto 39 de sus conclusiones, mientras el lugar considerado responda por sus cualidades a los requisitos que permitieron su clasificación, estarán, en principio, justificadas las restricciones al derecho de propiedad por el objetivo de proteger el medio ambiente pretendido por dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Krizan y otros, C-416/10, EU:C:2013:8, apartados 113 a 115). No obstante, si estas cualidades desaparecen definitivamente, el mantenimiento de las restricciones al uso de dicho lugar podría llevar a una vulneración de ese mismo derecho de propiedad”.
Se ha querido transcribir los claros términos en que se expresa el Tribunal llegando a la consideración de que esa exclusión constituye, en primer lugar, un auténtico deber de los Estados, pero desde luego un derecho delos propietarios, y que el caso de autos ha sido incumplido reiteradamente por las Administraciones españolas que, para mayor desatención han estado, y siguen actuando, “utilizando en vano recursos para la gestión del mismo lugar que resultarían inútiles para la conservación de los hábitats naturales y de las especies”, actuación tanto más grave cuando los terrenos afectan a la propiedad privada, “limitado el ejercicio del derecho de propiedad, pese a que ya no esté justificado que dicho lugar siga estando sometido a las disposiciones de esta Directiva” porque ya no estarían “justificadas las restricciones al derecho de propiedad por el objetivo de proteger el medio ambiente pretendido por dicha Directiva.” Y es que, como se declara de manera clara en la resolución de la cuestión prejudicial, “las autoridades competentes de los Estados miembros están obligadas a proponer a la Comisión la desclasificación de un lugar que figura en la lista de LIC cuando se les haya presentado una solicitud del propietario de un terreno incluido en ese lugar alegando el deterioro medioambiental de éste, siempre que dicha solicitud se base en el hecho de que definitivamente, pese a observar lo dispuesto en el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva, dicho lugar ya no puede contribuir a la conservación de los hábitats naturales ni de la fauna y flora silvestres o a la constitución de la red Natura 2000″” (FJ 4º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantean varias cuestiones interesantes en relación con los LIC y las ZEC. Destacamos dos en particular. Por una parte, el Tribunal Supremo deja claro que, si la declaración formal de una ZEC no se ha visto modificada, no es admisible que se pueda alterar su delimitación con ocasión de la aprobación del Plan de Gestión de dicho espacio incluido en la Red Natura 2000. De este modo, aun cuando la administración autonómica no haya procedido a elevar a la Comisión Europea propuesta de modificación de un determinado LIC, tal y como ordenaba una sentencia previa, no puede procederse, con motivo de la aprobación del Plan de Gestión de dicho espacio, a la modificación del ámbito de la ZEC, excluyendo una determinada finca incluida en la delimitación del LIC por la normativa comunitaria.
Por otra, el Tribunal Supremo considera que en ningún caso los pronunciamientos jurisdiccionales previos habían reconocido un derecho de exclusión a los propietarios de la finca, sino únicamente un derecho a que la administración autonómica instase ante la Comisión Europea la expresa declaración de que la finca debía estar excluida de la ZEC. Y, en este punto, hace dos apuntes de interés en relación con la actuación de la administración autonómica y de los propietarios en el caso concreto, que considera incorrectas. En cuanto a la actuación de la administración autonómica, constata que “se presenta, cuando menos, como negligente y poco respetuosa con los derechos de la mercantil propietaria de la finca, porque después de más de cuatro años -más de veinte desde la actuación inicial- en que se le impuso, por resolución judicial, la obligación de instar la corrección de la delimitación de la ZEC para excluir los terrenos propiedad de la sociedad que ya se declaró por la Sala de Sevilla, es lo cierto que nada hizo, limitándose a adoptar decisiones en la gestión de la Zona con esa omisión y con el más absoluto desconocimiento de los derechos de la propiedad de los terrenos” (FJ 4º). Y, por lo que respecta a la actuación de los propietarios, el Tribunal Supremo sostiene que no canalizó de forma correcta el ejercicio de su derecho y considera que, en ningún caso, debió pretender la anulación de las disposiciones sobre la gestión de la ZEC, sino que la actuación correcta hubiera sido la de implorar la tutela judicial efectiva de los tribunales de lo contencioso-administrativo para que, ante la inacción de la administración, estos impusiesen la efectividad de la previa declaración jurisdiccional firme conforme a la cual la administración autonómica debía instar la exclusión de los terrenos de la ZEC ante las instituciones europeas. En su opinión, “a los solos efectos del debate suscitado, habría bastado el derecho a la tutela judicial en su vertiente de ejecución de las sentencias o, en su caso, por la vía de la impugnación de la inactividad” (FJ 4º). Incluso apela el Tribunal a la siempre disponible acción de responsabilidad patrimonial que se reconoce por el funcionamiento de los servicios.
Enlace web: Sentencia STS 4433/2022, del Tribunal Supremo, de 29 de noviembre de 2022.
