Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, número de recurso: 1424/2021, Ponente: Eduardo Espín Templado)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT)
Fuente: STS 3182/2022 – ECLI:ES:TS:2022:3182
Palabras clave: Subvenciones. Tercer sector. Organizaciones no gubernamentales. Medio ambiente. Fomento y coordinación general de investigación científica y técnica.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 10 de diciembre de 2020. Esta sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecían las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollasen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, recurso al que se había acumulado el recurso núm. 192/2017 ¾interpuesto por la propia Generalitat de Cataluña contra la Orden de 19 de octubre de 2016, por la que se convocaban para el año 2016 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, de conformidad con las bases previstas en la Orden AAA/1433/2016¾ y que fue ampliado a la Orden APM/566/2018, de 21 de mayo, por la que se modificaba la indicada Orden AAA/1433/2016, impugnada inicialmente.
La cuestión fundamental que se suscita y sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si “la competencia estatal ¾ejercida a través de la regulación normativa¾ en materia de concesión de subvenciones para entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales, que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido” y “si la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica, comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes”. Para ello, identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 148.1.17 y149.1.15 y 23 de la Constitución y 144 de la Ley Orgánica 6/2006 de reforma del Estatuto de Cataluña, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
En el recurso de casación, la Generalitat de Cataluña sostiene que las órdenes anuladas por la sentencia recurrida deben encuadrarse en la materia medio ambiente, que es el título competencial preponderante. Al tratarse de una materia donde la competencia es compartida, en materia subvencional, supone la atribución de competencia a la Generalitat de Cataluña, excepto en supuestos especiales que excluyan la territorialización de las ayudas. Por eso, considera que las citadas Órdenes invaden sus competencias en materia de medio ambiente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y solicita la desestimación del recurso de casación.
Por el contrario, la Administración del Estado sostiene que la sentencia recurrida ha infringido el orden de distribución de competencias, ya que las Órdenes objeto del procedimiento hay que adscribirlas a la competencia estatal sobre fomento y coordinación investigación general de la investigación científica y técnica reconocida en el artículo 149.1.15 de la Constitución, que, en su opinión, constituye el título competencial preponderante. Además, considera que no es necesaria la justificación de la necesaria gestión centralizada de ayudas cuando se refieren a una competencia estatal exclusiva, como lo es la de investigación científico-técnica. Por ello, insta la casación de la sentencia de instancia y que se declare la conformidad a derecho de las Órdenes impugnadas.
El Tribunal Supremo acoge los argumentos de la Generalitat de Cataluña y declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de diciembre de 2020 (recursos contencioso-administrativos acumulados núms. 58/2017 y 192/2017).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) es claro que lo decisivo es determinar el ámbito competencial preponderante en la Orden 1433/2016, junto con la que la modifica, la 566/2018. En cuanto a la Orden de 19 de octubre de 2016 acumulada, ha de correr la suerte de aquéllas, al no ser sino una convocatoria de ayudas en aplicación de lo dispuesto en ellas.
(…) Lo que procede es examinar el contenido de la orden 1433/2016 y ver si su materia predominante es medio ambiente, como entendió en su recurso la Generalidad de Cataluña y declaró la sentencia recurrida, o bien si lo es la de investigación científico-técnica, como aduce la Administración del Estado.
En primer lugar, es preciso poner de manifiesto que las afirmaciones que se recogen en la exposición de motivos, así como la propia definición de las ayudas tanto en la denominación de la orden como en su articulado, con ser un criterio relevante, no lo es con carácter decisivo. pues en último término habrá que estar predominantemente a la materia respecto a las que efectivamente se convocan y otorgan las ayudas según los correspondientes artículos de la orden.
En cuanto al preámbulo, es claro que el Ministerio de Agricultura, alimentación y Medio Ambiente, proponente de la Orden, trata de justificar en la jurisprudencia constitucional que cita la habilitación del Estado para dictarla en su competencia sobre la materia de investigación científica y técnica recogida en el artículo149.1.15 de la Constitución. Destaca el Ministerio como criterio fundamental que el fomento de la investigación científica y técnica puede proyectarse sobre cualquier sector material, tanto si el Estado tiene competencias sobre el sector como si no las tiene. Asimismo, se recogen en la exposición de motivos otros criterios de la jurisprudencia constitucional, como que dicha competencia del Estado abarca facultades tanto normativas como ejecutivas y que se trata de una materia en la que existe concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
No obstante lo anterior, la exposición de motivos también reconoce la expresa advertencia de la jurisprudencia constitucional respecto a la invocación del título competencial sobre investigación científica y técnica, de que “debe constatarse la efectiva presencia de este título competencial mediante <el examen de las subvenciones, a fin de que no se trate de una mera invocación formal, pues hemos afirmado que para que resulte de aplicación este título competencial debe ser patente que la actividad principal o predominante fuera la investigadora ( STC186/1999)>” ( STC 242/1999, de 21 de diciembre).
En coherencia con esta motivación expresada en su preámbulo, la Orden 1433/2016, que sucede a otras sobre subvenciones análogas, se ha diferenciado de las anteriores disposiciones mediante el añadido de que se proyectan sobre la “materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental” en vez de en “protección del medio ambiente”, especificación que se reitera, lógicamente, a lo largo de todo el articulado.
Sin embargo, no pueden acogerse estas razones. En contra de ellas operan lo siguientes factores: la materia sobre la que versan las ayudas; los sujetos beneficiarios de las mismas; los antecedentes de las órdenes análogas; y, en fin, el Ministerio proponente y encargado de la gestión de las ayudas (…).
Pues bien, la naturaleza de los proyectos contemplados se orienta claramente hacia la materia de medioambiente, sin perjuicio de que se apoyen en una previa actuación investigadora de mayor a menor entidad. Esta labor investigadora se presenta más como el estudio previo necesario para cualquier actuación que como una investigación de carácter científico o técnico. Es evidente la proyección aplicativa de los proyectos que se mencionan y su incidencia inmediata en actuaciones sobre el medio ambiente, más que de estudios científicos propiamente tales, aunque éstos pudieran tener posteriormente una proyección aplicativa. Aquí, y esto es determinante, la proyección aplicativa se percibe como el objetivo inmediato. Esto es manifiesto en los proyectos a los que se refiere la letra b), encaminados directamente a facilitar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea u otros organismos internacionales en materia demedio ambiente (…).
Por lo demás, todos los restantes factores apoyan esta conclusión. En primer lugar, los sujetos beneficiarios, las “entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social” no parece referirse precisamente a entes dedicados a la investigación, sino hacia “actividades de interés social”, como se dice expresamente, y ello hace prevalecer el que se trate de ayudas sobre el medio ambiente antes que para una actividad propiamente investigadora de carácter científico o técnico. De hecho, es significativo que se encuentren expresamente excluidos como beneficiarios las Universidades (…)
También es coherente con el carácter predominante de la materia medioambiental el que la convocatoria parte del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, no de los Ministerios responsables de la ciencia, la investigación o las Universidades, con la denominación que tuvieren en el momento de aprobarse la orden controvertida, así como que la concesión y gestión de los proyectos está a cargo de órganos y funcionarios de dicho Ministerio (artículo 9) (…).
Por último, no puede pasarse por alto los precedentes inmediatos de este tipo de subvenciones y la jurisprudencia de esta Sala dictada en la materia. En efecto, debe mencionarse que en nuestra sentencia de 21 de julio de 2016 (RCA 215/2014) anulamos en parte en Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre por no respetar las competencias en materia de medio ambiente de la Generalidad de Cataluña. Dicho Real Decreto, antecedente directo de la Orden combatida en el presente procedimiento, establecía para el año 2013 “las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente”. Como es obvio, la denominación es literalmente idéntica a la Orden combatida en el presente recurso, con excepción del añadido de ésta referido a la Investigación científica y técnica. Esta sentencia fue seguida por la de 7 de noviembre de 2017 (RCA 2813/2015), en relación con el Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, que modificaba el antes citado 699/2013; esta sentencia fue igualmente parcialmente estimatoria del recurso de la Generalidad de Cataluña anulando algunos de los preceptos del mismo” (FJ 4º).
“(…) Respecto a las cuestiones de interés casacional formuladas en el Auto de admisión declaramos que, en el caso presente y por las razones expresadas en el fundamento de derecho cuarto, las órdenes impugnadas no se ajustaban al orden constitucional de competencias, al resultar prevalente la competencia sobre medioambiente respecto a la de fomento y coordinación general de investigación científica y técnica reconocida al Estado en el artículo 149.1.15 de la Constitución” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia del Tribunal Supremo se suma a otras muchas que abordan el tema de la distribución de competencias entre Estado y comunidades autónomas en materia de subvenciones ambientales. La jurisprudencia constitucional ha establecido de forma reiterada que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad de gasto del Estado. Así, las subvenciones no constituyen un concepto que delimite competencias ni el solo hecho de financiar puede erigirse en un núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los aspectos tan variados a que puede dar lugar la actividad de financiación. Por ello, el Estado no dispone de un poder general para realizar subvenciones entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial, y la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que éste posea en la materia de que se trate, habida cuenta de que el poder de gasto es únicamente un poder instrumental que debe ejercerse respetando el marco de la competencia material a la que afecta y no al margen de la misma. En consecuencia, debe tenerse en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, que determinará el alcance de la intervención estatal. En los casos en que, como sucede en materia ambiental, el Estado ostente la competencia sobre las bases y corresponda a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución, el Tribunal Constitucional ha considerado que “el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8º).
El reparto competencial sobre las subvenciones en materia de medio ambiente ha dado lugar a numerosas Sentencias del Tribunal Constitucional, dictada a raíz de conflictos positivos de competencia promovidos por las comunidades autónomas frente a subvenciones convocadas por el Estado en este ámbito, que centralizaban la gestión de las ayudas. Muchas de estas Sentencias han concluido declarando que, al centralizarse en el Estado la gestión de las ayudas, se invaden las competencias autonómicas (así lo hacen, por ejemplo, las Sentencias 38/2012, de 26 de marzo, 113/2013, de 9 de mayo, y 163/2013, de 26 de septiembre). Sin embargo, la estimación de las pretensiones de las comunidades autónomas no conlleva la anulación de los actos o disposiciones controvertidos, ni siquiera parcial, por haber agotado ya sus efectos. En la medida en que la sentencia llega cuando la disposición o resolución objeto de conflicto ya ha agotado sus efectos y han sido destinados los fondos al fin para el cual fueron presupuestados, no afecta a la misma y tampoco a situaciones jurídicas consolidadas. Es precisamente esta falta de efectos sobre las situaciones consolidadas la que permite que el Estado reitere algunas convocatorias de subvenciones muy similares, aun habiéndose producido sentencias que han declarado su inconstitucionalidad.
En todo caso, a pesar de los limitados efectos en este ámbito de las sentencias del Tribunal Constitucional, deben tenerse presentes las posibilidades que ofrece el control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por cuanto, por esta vía, sí que puede conseguirse la anulación de la disposición o acto administrativo recurrido. Esto es lo que sucede precisamente en la Sentencia objeto de comentario, en la que el Tribunal Supremo, como ya había hecho en otras sentencias anteriores sobre idéntica cuestión (vid., por ejemplo, las Sentencia de 21 de julio de 2016 y de 7 de noviembre de 2017), declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de diciembre de 2020, confirmando, por tanto, la declaración de nulidad de la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecían las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollasen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental; la Orden de 19 de octubre de 2016, por la que se convocaban para el año 2016 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, de conformidad con las bases previstas en la Orden AAA/1433/2016; y la Orden APM/566/2018, de 21 de mayo, por la que se modificaba la indicada Orden AAA/1433/2016. Para el Tribunal Supremo, en este tipo de subvenciones, resulta prevalente la competencia sobre medio ambiente respecto a la de fomento y coordinación general de investigación científica y técnica reconocida al Estado en el artículo 149.1.15 de la Constitución, dado el carácter predominante de la materia medioambiental (materia, sujetos beneficiarios, Ministerio proponente y encargado de la gestión de las ayudas…).
Enlace web: Sentencia STS 3182/2022 del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2022.
