Sentencia 92/2022, de 13 de julio de 2022, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Pedro José González-Trevijano Sánchez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial del Estado, de 15 de agosto de 2022, n. 195
Palabras clave: Actividad cinegética. Listado Especies en Régimen Protección Especial. Normativa básica. Competencias.
Resumen:
El presente recurso fue promovido por el presidente del Gobierno contra la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León, que establece a las poblaciones españolas de lobo situadas al norte del río Duero como especies cinegéticas susceptibles de caza. Se trata del art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f), y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021.
El fundamento del recurso es la posible infracción de la normativa básica sobre medio ambiente y, con ello, la invasión de la competencia del Estado para fijar las bases de dicha materia ex art. 149.1.23 CE. Básicamente, al permitir la caza de las poblaciones españolas de lobo ubicadas al norte del río Duero previa obtención de la correspondiente autorización administrativa autonómica, los preceptos impugnados rebajarían el nivel de protección que para dichas poblaciones deriva de su inclusión en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial.
Debido a la reciente incorporación de las poblaciones de la especie situadas al norte del Duero en el Listado de Especies en Régimen de Protección Especial (en adelante LESPRE), los artículos impugnados, aprobados en julio de 2021 e inicialmente conformes con la normativa básica, habrían incurrido en inconstitucionalidad mediata o indirecta.
El objeto fundamental de la controversia lo podemos concretar en determinar si una de las normas invocadas–la Orden TED/980/2021– tiene carácter legítimamente básico desde el punto de vista tanto material como formal, argumento defendido por la Abogacía del Estado, o si carece de tal naturaleza, como mantiene la representación procesal de la Junta y de las Cortes de Castilla y León.
Por consiguiente, el análisis del Tribunal se enmarca en la incompatibilidad de los preceptos autonómicos impugnados en relación a la distribución de competencias, tal y como este venga configurado por las normas que se encuentren vigentes en el momento de dictar sentencia.
Para el Tribunal, la competencia básica en medio ambiente se establece en el art. 149.1.23 CE, el concepto material de norma básica se fundamenta en la necesidad de «procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5). Desde esta perspectiva, el Tribunal ha reiterado que una norma es básica si «garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su estatuto» (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, seguida de otras muchas).
En relación al asunto que nos ocupa, en concreto al régimen de la fauna silvestre, ya ha confirmado el Tribunal, que es considerada como materia básica, «al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del interés general y público.” y que, por este motivo, «deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, …» como establece la SSTC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 6, y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3).
Ese carácter de normativa básica, expresa el Tribunal que abarca también la inclusión en el catálogo español de especies amenazadas, o en el listado de especies en régimen de protección especial, entre otras cuestiones relacionadas con la gestión de la fauna silvestre protegida.
En cuanto a la fijación de bases a través de órdenes ministeriales, el Tribunal admite esta posibilidad de manera excepcional, restringiéndola a determinadas materias, ligado a la mutabilidad intrínseca de la específica materia regulada.
Para resolver la controversia planteada, el régimen del listado de especies silvestres en régimen de protección especial es una materia incluida en el ámbito de la competencia estatal relativa a las bases sobre el medio ambiente, por lo que resulta plausible, en principio, que también lo sea su desarrollo a través de órdenes ministeriales.
Como conclusión, para el Tribunal, la Orden TED/980/2021 goza del anclaje necesario en la Ley 42/2007 para poder ser considerada como norma básica desde un punto de vista tanto material como formal. Por todo ello, no existe contradicción entre el anexo VI de la Ley 42/07 y la redacción dada al Real Decreto 139/2011 por la Orden TED/980/2021.
Para concluir, se confirmar el carácter básico de las normas estatales invocadas como medida de los preceptos autonómicos impugnados y se evidencia la contradicción de la Orden con los preceptos impugnados por no ser conformes a la distribución competencial establecida en la Constitución.
En resumen, por un lado, el anexo del Real Decreto 139/2011 (tras su modificación por la citada orden ministerial) y del art. 57 de la Ley 42/2007 resulta la prohibición genérica de realizar, respecto de los ejemplares de las poblaciones españolas del lobo, todo tipo de actuación para darles muerte o capturarlos, etc…y por otro lado, la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2021 sigue permitiendo la caza de las poblaciones de lobo situadas al norte del río Duero, al incluir a estas en la lista de especies cinegéticas. Esa contradicción permanece con el art. 6.1 de la referida ley autonómica cuando dice que «la caza solo puede practicarse sobre las especies cinegéticas».
Finalmente, el Tribunal estima el presente recurso de inconstitucionalidad declara inconstitucionales y nulos el art. 38, apartados 2 a) y 8; el anexo I.3, inciso «Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero»; el anexo II.4 f); y el anexo IV.2, inciso «Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos», de la Ley 4/2021, de 1 de julio, de caza y gestión sostenible de los recursos cinegéticos de Castilla y León.
Se establecen igualmente dos votos particulares discrepantes con el fallo y la fundamentación jurídica de la sentencia. Consideran que el rango de la Orden TEDH/980/2021 excedía de la habilitación conferida por el legislador y no podía ser considerada ni formal ni materialmente básica.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Su tenor literal es el siguiente (en cursiva los apartados e incisos impugnados): «Artículo 38. Normas para las modalidades de caza mayor. […]
2. No obstante lo dispuesto con carácter general en el apartado anterior, requerirán autorización de la consejería las monterías y ganchos: a) Que incluyan al lobo entre las especies objeto de aprovechamiento. b) Que se pretendan realizar en los cotos de caza incluidos total o parcialmente en el ámbito de aplicación de los planes de recuperación de especies amenazadas que así lo establezcan, o en otras zonas que se determinen reglamentariamente. […] 8. Cualquier otra modalidad en la que se pretenda la caza del lobo requerirá autorización de la Consejería. […]». «Anexo I. Especies cinegéticas. […]
3. Mamíferos: especies de caza mayor. Lobo (Canis lupus): al norte del río Duero. […]». «Anexo II. Periodos y días hábiles. […] 4. Periodos hábiles para la caza mayor. […] f) Lobo: desde el cuarto domingo de septiembre hasta el cuarto domingo de febrero del año siguiente. […]». «Anexo IV. Valoración de las piezas de caza. […] 2. Especies de caza mayor. Lobo (Canis lupus). 6000 euros ambos sexos. […]»..”
“(…) En síntesis, admiten que los preceptos impugnados incurren en contradicción efectiva y no salvable por vía interpretativa con el artículo único de la Orden TED/980/2021, pero defienden que esta, contra la que penden varios recursos contencioso-administrativos ante la Audiencia Nacional, carece de carácter básico y que, por lo tanto, no puede ser utilizada como parámetro de constitucionalidad de las disposiciones contenidas en la legislación autonómica. 2. Posible supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta: estructura y alcance del juicio de constitucionalidad.”
“(…) A los efectos del examen de inconstitucionalidad mediata o indirecta, lo determinante es, por lo tanto, que en el proceso se haya invocado como parámetro de contraste una norma estatal vigente en el momento de dictar sentencia y, como tal, apta para integrarse en el juicio de constitucionalidad como posible parámetro de validez de la legislación autonómica impugnada. De la función que la norma estatal está llamada a desempeñar en este contexto se desprende que las vicisitudes que puedan afectar a su carácter legítimamente básico no son cuestiones de mera legalidad ordinaria, sino que ostentan una relevancia constitucional de primer orden y, por lo tanto, no resultan accesorias ni accidentales a nuestro enjuiciamiento, sino que forman parte integral de él.”
“(…) Al establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede hacerlo con un grado de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). En el ámbito medioambiental, este tribunal ha destacado, además, varios criterios específicos que caracterizan a la legislación básica desde la perspectiva material. En primer lugar, hemos indicado que, en este contexto, lo básico «cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que puede permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos» (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2).
“(…) Desde esta última perspectiva, la habilitación al Gobierno «quedaría justificada si la materia por su carácter marcadamente técnico es más propia del reglamento que de la ley» (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 24). Por lo que afecta al presente caso, cabe destacar que nuestra doctrina ha avalado ya el carácter formalmente básico de la regulación del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del régimen de protección a él asociado previstos en la Ley 42/2007 [SSTC 69/2013, FFJJ 1 y 6 a), y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3] y, en desarrollo suyo, en el Real Decreto 139/2011, incluyendo el anexo de este (STC 146/2013, de 11 de julio, FJ 4).”
“(…) Según su primer párrafo, «el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en este listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje: a) a propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las comunidades autónomas o b) de oficio». En sus alegaciones, la Junta y las Cortes de Castilla y León señalan que esta habilitación legal al referido ministerio debe entenderse limitada a la competencia para realizar tales cambios cuando los mismos se refieran a «taxones o poblaciones», de modo que solo cuando se refieran a este tipo de categorías podrán reputarse suficientemente conectadas con la Ley 42/2007, y por lo tanto básicas, las órdenes ministeriales a través de las cuales se produzcan inclusiones, cambios de categoría o exclusiones en el listado. Esta exigencia ha sido respetada por la Orden TED/980/2021”.
Comentario del Autor:
Consideramos de especial interés esta sentencia, pues en gran medida define el futuro en la gestión de una especie tan emblemática como es el lobo ibérico (Canis lupus signatus). El pleno del Tribunal Constitucional ha dado la razón al recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de España y ha anulado varios puntos de la ley de caza de Castilla y León en los que se consideraba al lobo como especie cinegética de caza mayor, lo que implicaba que se podían abatir ejemplares en contra de su protección actual. La sentencia refuerza la posición del Gobierno Central, que presentó un recurso de inconstitucionalidad contra esta norma autonómica por considerar que entraba en contradicción con la legislación básica sobre medio ambiente e invadía competencias estatales.
El Tribunal considera que los preceptos impugnados “vulneran el orden constitucional” porque “rebajan el nivel de protección medioambiental” de la especie. Hay que recordar que, a instancias de la Asociación para la Conservación y el Estudio del Lobo (ASCEL), el Gobierno incluyó la especie en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (LESRPE), teniendo como efecto la prohibición de su caza en todo el territorio nacional. En él, se encuentran las poblaciones que necesitan una protección particular por su valor científico, ecológico, cultural, singularidad, rareza o grado de amenaza.
El Constitucional puntualiza, entre otras cuestiones que la persecución con el propósito de dar muerte, capturar, perseguir o molestar a los ejemplares de las especies, subespecies o poblaciones incluidas en el listado, está prohibido. Por lo tanto, los preceptos aprobados por el Gobierno de Castilla y León son inconstitucionales.
En la actualidad, sigue siendo posible la captura de ejemplares de la especie, con permisos especiales de la Administración autonómica, pero solo en aquellos casos en los que se acredite su conflictividad con el ganado y que, tras aplicar las medidas preventivas para evitar ataques, se demuestre que estas no han funcionado, y que todo ello tenga base científica, tal y como ha establecido el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se elimina, por consiguiente, la posibilidad de abatir lobos por cazadores y de forma recreativa.
Por último, se acaba de aprobar la Estrategia Nacional para la conservación del lobo, reforzando la idea de la coexistencia con la especie, y la recuperación de la cultura pastoril basada fundamentalmente en el manejo del ganado con perros mastines y la figura del pastor, además de los cierres nocturnos. Algo que estaba desapareciendo en gran parte de España durante las últimas décadas.
Enlace web: Sentencia 92/2022, de 13 de julio de 2022, del pleno del Tribunal Constitucional
